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Appalti pubblici: come contrastare la caduta?

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Il presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Sergio Santoro, ha presentato ieri la Relazione annuale al Parlamento per l’anno 2012, presso la Sala Zuccari di Palazzo Giustiniani al Senato della Repubblica.  Nel suo intervento, Santoro ha focalizzato i temi più rilevanti che hanno caratterizzato il mercato degli appalti pubblici nell’anno 2012.

Nel corso del 2012 il mercato dei lavori pubblici si è ridotto del 24,5% mentre nel primo quadrimestre del 2013 è andata persa una ulteriore quota di mercato: -27% di riduzione degli appalti di lavori per importi superiori a 40mila euro nel primo quadrimestre 2013 rispetto allo stesso periodo del 2012.

La caduta degli investimenti pubblici va contrastata e l’Autorità propone una riflessione sugli strumenti di spending review che non consistano soltanto in tagli alla spesa ma anche nella ricerca, definizione e realizzazione di comportamenti della pubblica amministrazione che generano risparmi. Attraverso l’analisi dei dati, l’Autorità ha trovato una relazione tra la diffusione della procedura negoziata nella scelta del contraente e la penalizzazione delle stazioni appaltanti in termini di costo finale dei contratti.

Nelle procedure aperte si riscontrano in media valori di ribasso decisamente più elevati rispetto a quelli presenti nelle procedure negoziate con differenze tra il 5,6 e il 7,5 per cento. Si tratterebbe di un risparmio di oltre un miliardo di euro. Occorre procedere, secondo l’Authority, sulla strada della riduzione delle stazioni appaltanti e della loro qualificazione.

Sul fronte dello dei pagamenti arretrati della pubblica amministrazione, secondo l’Avcp lo sblocco non solo darà impulso all’economia ma permetterà alle piccole e medie imprese di rimanere sul mercato aumentandone la concorrenza. L’operazione deve poter contare sull’effettivo passaggio previsto dalla legge di contabilità, dal sistema di competenza e cassa al solo sistema di cassa. In questo modo l’effetto del patto di stabilità non inciderà significativamente, in senso negativo, come invece avviene oggi in Italia, sui tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni.

L’Autorità, che ritiene la semplificazione della pratica amministrativa nel settore degli appalti un fattore fondamentale di efficienza e di competitività, ha creato il sistema Avcpass di verifica telematica dei requisiti per le imprese, i professionisti e le stazioni appaltanti. Passare da un sistema cartaceo a un sistema telematico può portare qualche difficoltà e, a tal proposito, l’Autorità si è attivata nel corso di questi mesi per invitare i soggetti interessati a sperimentare il sistema con gare-pilota, ma questo invito è rimasto lettera morta. Ed è per questo che ha dovuto accedere alla richiesta delle amministrazioni di uno slittamento dei termini di entrata a regime del sistema.

Va rivisto il sistema di qualificazione delle imprese. L’Autorità ha posto particolare attenzione sulla composizione dell’azionariato delle Soa, le frequenti cessioni di azioni, il fenomeno delle migrazioni delle imprese, sulle cessioni di azienda o di rami d’azienda, spesso caratterizzate da fittizie e molteplici compravendite di uno stesso ramo, esercitando un notevole potere sanzionatorio. Le criticità rilevate pongono l’esigenza di un progetto di revisione complessivo, posto che l’attuale sistema di qualificazione e, più in generale, di accesso al mercato di contratti pubblici, non sempre appare in grado di garantire l’affidabilità dei concorrenti, come dimostra l’elevato numero di segnalazioni che hanno portato ad annotazioni nel Casellario, né livelli adeguati di efficienza ed economicità del processo competitivo.

Puntualità della programmazione e qualità della progettazione elementi decisivi per l’efficienza e l’efficacia degli appalti.

Le anomalie e i ritardi nella fase di progettazione e prima ancora in quella di programmazione finanziaria delle opere pubbliche influenzano a valle il risultato finale delle opere sia intermini di costi che capacità di restituzione dei servizi attesi. E’ necessario inserire nei documenti di gara opportune clausole che eliminino la possibilità di compensare i ritardi nella presentazione dei progetti esecutivi con i tempi di esecuzione dei lavori, anche in considerazione del fatto che tale meccanismo vanifica la relativa penale, utile deterrente per il rispetto dei patti contrattuali. Andrebbe anche esclusa la stipulazione di eventuali atti aggiuntivi, imponendo così il rispetto dei tempi contrattuali inseriti negli elaborati di gara.

Infine l’Autorità ha più volte segnalato come il contenzioso abbia di fatto assunto una valenza tale da essere considerato dalle imprese, in sede di formulazione dell’offerta, come uno dei sistemi di recupero di ribassi non adeguatamente ponderati o di remunerazione di maggiori lavori che dovrebbero essere invece contemplati in varianti in corso d’opera, a tutto pregiudizio della proposta di soluzioni innovative.

L’Autorità ha poi approfondito le indagini sul contenzioso che riguarda la gestione e la valorizzazione dei beni culturali. In particolare ha dato una definizione alla complessa situazione creatasi nel mercato dei servizi aggiuntivi museali (ristori, negozi, ecc.), rendendo prioritari i criteri di innovazione nella progettazione strategica e gestionale.

Per quanto riguarda le reti d’impresa negli appalti, l’Autorità ha curato le istruzioni operative di questo strumento che serve a favorire la collaborazione tra imprese per raggiungere obiettivi comuni di sviluppo senza perdere la propria autonomia imprenditoriale. Essenziale, poi, semplificare e armonizzare il Codice dei contratti e procedere all’analisi di impatto delle nuove normative. Secondo l’Avcp siamo in presenta di un’inflazione normativa, ulteriormente aggravata dalla regolamentazione locale, regionale, provinciale e comunale, che rischia di segmentare ancor di più il mercato degli appalti. Il risultato è un quadro instabile, che può scoraggiare gli investimenti.

Diventa quindi necessario un ripensamento metodologico: per la normativa esistente, occorre puntare a una rivisitazione del Codice, ispirata a obiettivi di razionalizzazione e semplificazione; per quanto concerne la nuova regolamentazione che si intende introdurre, sembra opportuno che l’introduzione di nuove norme sia accompagnata da analisi di impatto che individuino quali siano le criticità che si sono manifestate nel mercato, per quale motivo si ritiene che gli strumenti attualmente a disposizione non siano in grado di risolvere tali criticità, quali sono gli effetti delle novità presentate, come incidono sulle imprese e, eventualmente, sugli utenti finali.

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