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Decadenza del Permesso di costruire: quali sono le cause?

Da un estratto dall’Ebook “Titoli abilitativi edilizi”, edito da Altalex Editore, proponiamo una guida che individua le cause di decadenza del permesso di costruire

Permesso di costruire e titoli abilitativi edilizi
Permesso di costruire e titoli abilitativi edilizi
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L’ebook “I titoli abitativi edilizi” edito da Altalex Editore tratta un tema di grande interesse per il diritto amministrativo in campo edilizio: il permesso di costruire, la S.C.I.A., la D.I.A., la C.I.L.A. e le eventuali sanzioni in caso di abuso. Il volume si propone come obiettivo quello di fornire una guida precisa e indicazioni puntuali ai professionisti del settore, rispetto a quando è necessario il permesso di costruire o altrimenti è sufficiente una dichiarazione di inizio attività.

Qui di seguito proponiamo un estratto della seconda parte del libro, che è dedicata ai casi di annullamento del permesso di costruire, per cui si individuano due cause:

Decadenza del permesso di costruire per decorso dei termini

L’art. 15, comma 2, T.U. Edilizia prevede che decorsi i termini di inizio o ultimazione lavori il permesso di costruire “decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga”.

La pronunzia di decadenza del permesso di costruire ha carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma e ha natura meramente ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso a costruire per l’inerzia del titolare a darvi attuazione ed effetto ex tunc.

L’effetto decadenziale si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio o completamento dei lavori entro il termine annuale fissato dalla legge; in altri termini la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo.

Secondo l’orientamento prevalente, quindi, la decadenza opera di diritto e, pertanto, non è richiesta l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso. È stato, peraltro, osservato come la tesi trovi conforto nella notazione secondo la quale, diversamente opinando, si farebbe dipendere la decadenza non solo da un comportamento dei titolari della concessione, ma anche della pubblica amministrazione, libera in taluni casi di adottare un provvedimento espresso e in altri casi no, con possibile disparità di trattamento tra situazioni identiche.

Secondo un altro e più risalente orientamento giurisprudenziale, tuttavia, la decadenza non opererebbe, invece, automaticamente, ma dovrebbe essere necessariamente dichiarata con apposito provvedimento che renderebbe operanti gli effetti della decadenza.

Si indica, infine, come di particolare interesse una tesi, definibile intermedia, che “reinterpreta” le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza dominante chiarendo come quest’ultima “pur mostrandosi concorde nell’affermare che la decadenza del permesso di costruire costituisce un effetto che discende dall’inutile decorso del termine di inizio e/o completamento dei lavori autorizzati, è, tuttavia, in prevalenza orientata a richiedere, come condizione indispensabile perché detto effetto diventi operativo, l’adozione di un provvedimento formale da parte del competente organo comunale, ancorché meramente dichiarativo e con efficacia ex tunc, qualunque sia l’epoca in cui è stato adottato e quindi anche se intervenuto molto tempo dopo che i termini in questione erano inutilmente decorsi, e ancorché i suoi effetti retroagiscano al momento dell’evento estintivo… l’operatività della decadenza della concessione edilizia necessita dell’intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo, che deve intervenire per il solo fatto del verificarsi del presupposto di legge e da adottare previa apposita istruttoria… la ragione, che giustificherebbe l’obbligo per l’ente locale di adottare un atto che formalmente dichiari l’intervenuta decadenza del permesso di costruire, è stata individuata nella necessità di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustifichino la pronuncia stessa”.

Stante il carattere vincolato e meramente dichiarativo del provvedimento di declaratoria dell’intervenuta decadenza l’Amministrazione non è tenuta a fornire specifiche motivazioni sulla adozione dell’atto.

Non si è in presenza, infatti, di un provvedimento negativo o di autotutela e la pronuncia di decadenza è sufficientemente motivata con la sola evidenziazione dell’effettiva sussistenza dei presupposti di fatto; né è richiesta alcuna specifica motivazione in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico, assorbita dalla valutazione legislativa alla base della norma che commina la decadenza.

Quanto agli aspetti procedimentali, secondo giurisprudenza il provvedimento di pronuncia di decadenza del titolo edilizio, per la sua natura di atto urgente e dovuto, è espressione di un potere strettamente vincolato, non implicante quindi valutazioni discrezionali, ma meri accertamenti tecnici, e non necessita della comunicazione di avvio del procedimento. Tale provvedimento, fondandosi su un presupposto di fatto rientrante nella sfera di controllo dell’interessato, non richiede apporti partecipativi del soggetto destinatario, il quale, in relazione alla disciplina tipizzata dei procedimenti repressivi, contemplante la preventiva contestazione dell’abuso, ai fini del ripristino di sua iniziativa dell’originario assetto dei luoghi, viene, in ogni caso, posto in condizione di interloquire con l’Amministrazione prima di ogni definitiva statuizione di rimozione d’ufficio delle opere abusive.

Nel caso di decadenza per decorso del termine di fine lavori la realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata, come meglio indicato nel paragrafo che segue, al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non possano essere realizzate mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’art. 22 del T.U. Edilizia (art. 15, comma 3, T.U. Edilizia).

Decadenza del permesso di costruire per sopravvenute previsioni urbanistiche

Ai sensi del comma 4 dell’art. 15 del T.U. Edilizia il permesso di costruire decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già stati iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.

Per previsioni urbanistiche devono intendersi sia le disposizioni normative, legislative o regolamentari, sia i nuovi strumenti urbanistici e le loro varianti.

Nel caso di sopravvenienza di una nuova disciplina del territorio, la decadenza del permesso di costruire consegue automaticamente alla circostanza obiettiva del mancato inizio dei lavori alla data di entrata in vigore del nuovo piano e, quindi, in sostanza, all’inerzia dell’interessato.

Allo stesso modo si verifica la decadenza qualora seppure i lavori sono stati iniziati gli stessi non vengano completati entro un triennio dall’inizio.

La ratio di tale disposizione è quella di assicurare l’esigenza di garantire l’indefettibile applicazione delle sopravvenute previsioni pianificatorie, in quanto volte a un più razionale assetto del territorio, ovverosia quella di garantire la prevalenza dell’interesse pubblico tutelato dalle nuove prescrizioni urbanistiche rispetto a quello, privato, del titolare del permesso di costruire già rilasciato ma in concreto ancora non “azionato” mediante l’inizio della costruzione.

Il “contrasto” con le nuove previsioni urbanistiche non può identificarsi con la mera difformità, potenzialmente ricorrente in ogni caso di sopravvenienza di nuove prescrizioni o modifiche di quelle vigenti, ma ai fini della decadenza, sarà necessario che le nuove disposizioni urbanistiche non consentano il rilascio di un permesso di costruire simile a quello già adottato.

L’eccezionalità della previsione del comma 4 dell’art. 15, sembra deporre nel senso dell’improrogabilità del triennio di ultimazione dei lavori, in quanto la norma non prevede espressamente la possibilità di proroga e non sarebbe applicabile per analogia il comma 2 del medesimo articolo relativo al termine di inizio e fine lavori.

D’altra parte la stessa previsione della proroga del permesso di costruire costituisce una previsione di carattere eccezionale e derogatorio rispetto ai principi generali, poiché la durata limitata nel tempo dei titoli edificatori risponde a esigenze di certezza e di tutela dell’interesse pubblico e della stessa potestà pianificatoria dei comuni.

In ogni caso, la formulazione letterale della noma che considera come termine massimo un triennio tout court, e non il termine (eventualmente minore) stabilito dal permesso di costruire, sembrerebbe autorizzare la possibilità di una eventuale proroga nei limiti però complessivi di un triennio.

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