In presenza di PRG con vincoli decatuti necessità l'approvazione del progetto esecutivodelle opere da realizzare, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, in modo da rendere concreta ed attuale la | Geometra.info

In presenza di PRG con vincoli decatuti necessità l’approvazione del progetto esecutivodelle opere da realizzare, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, in modo da rendere concreta ed attuale la

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In presenza di PRG con vincoli decatuti necessità l’approvazione del progetto esecutivo (ovvero definitivo, secondo le disposizione della legge 11 febbraio 1994, n. 109) delle opere da realizzare, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, in modo da rendere concreta ed attuale la previsione del piano ed il vincolo espropriativo impresso all’area

CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 12 agosto 2005 (c.c. 16.03.2005), Sentenza n. 4368

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E


sul ricorso in appello iscritto al NRG. 3536 dell’anno 1996 proposto da MORONI PIERO, rappresentato e difeso dagli avvocati Ercole Romano e Ugo Ferrari, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via Pier Antonio Michele, n. 78 (presso lo studio del secondo);
contro
COMUNE DI LEGNANO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Lorenzoni e Giuseppe Sala, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43 (presso lo studio del primo);
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di Milano, sez. III, n. 1390 del 25 novembre 1995;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Legnano;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visto il dispositivo di sentenza n. 168 del 17 marzo 2005;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 marzo 2005 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi, altresì, per le parti gli avvocati R. Ercole e G.P. Mosca, su delega dell’avv. F. Lorenzoni;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso giurisdizionale notificato l’11 febbraio 1992 il signor Piero Moroni, nella asserita qualità di un terreno sito nel Comune di Legnano, individuato in catasto al fg. 42, mapp. 258 e 279, per un estensione di circa tremila metri quadrati, destinato a standard secondo le previsioni del piano regolatore generale approvato con delibera della Giunta regionale 7 maggio 1985, n. 51618, chiedeva al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia l’annullamento: a) della delibera della Giunta comunale di Legnano n. 1168 del 10 ottobre 1991, recante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori di ampliamento del complesso natatorio comunale nonché la occupazione dell’area di sua proprietà per la relativa realizzazione; b) del decreto prot. 684 del 9 gennaio 1992, notificato il 10 gennaio 1992, con cui il Sindaco del Comune di Legnano aveva disposto l’occupazione d’urgenza dell’area, cui si era provveduto come da avviso prot. 687 in pari data; c) di ogni atto preordinato e connesso ed in particolare della delibera della Giunta comunale n. 1564 del 6 dicembre 1990 relativa all’esecuzione del 1° stralcio dei lavori di ristrutturazione ed ampliamento del complesso natatorio comunale.

A sostegno dell’impugnativa deduceva:
1) “violazione art. 1, 5° comma l. 1/78 in relazione all’art. 2 l. 1187/68 – eccesso di potere per travisamento – difetto di motivazione”, in quanto, essendo scaduto – per decorso del quinquennio di cui all’articolo 2 della legge n. 1187 del 1968 – il vincolo di destinazione impresso sull’area di sua proprietà del piano regolatore generale del 1985 (anche con riferimento alla delibera della Giunta comunale n. 1564 del 6 dicembre 1990), mancava la conformità urbanistica prevista dall’articolo 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, quale presupposto per l’avvio della procedura espropriativi, così che per realizzare l’opera in questione sarebbe stata necessaria una seppur abbreviata procedura di variante allo strumento urbanistico da sottoporre ad approvazione regionale;
2) “Violazione artt. 32 e 35 l. 142/90 in relazione all’art. 14, 5° comma l. 1/78 – incompetenza – sviamento”, in quanto l’approvazione dei progetti di opere pubbliche, cui conseguiva la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza del relativi lavori, spettava esclusivamente ai consigli comunali, tanto più che nel caso di specie, come già evidenziato, mancava la conformità urbanistica dell’opera da realizzare;
3) “violazione art. 20 l. 865/71 – violazione art. 23 l. 1/78 modificato dall’art. 7 l. 385/80 – eccesso di potere per contraddittorietà in relazione alla Circolare della Regione Lombardia 28 gennaio 1991 – difetto di motivazione”, in quanto non solo le indennità indicate negli atti impugnati erano assolutamente inferiori al valore venale dei beni oggetto di espropriazione, per quanto l’amministrazione comunale non aveva neppure formulato, come dovuto, l’offerta dell’acconto dell’indennità spettante;
4) “Violazione art. 13 l. 2359/1865; art. 20 l. 865/71; in relazione all’art. 2 l. 7 agosto 1990 n. 241”, in quanto i tempi fissati dall’amministrazione per l’inizio e la conclusione dei lavori e delle espropriazioni erano incongrui e privi della doverosa adeguata motivazione che li giustificassero;
5) “Sviamento di potere”, in quanto il progetto approvato sembrava includere nella realizzanda “piscina”, anche una vasta area da attrezzare a verde, neppure prevista dal piano regolatore generale.

L’adito Tribunale, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, respingeva il ricorso, ritenendo che l’approvazione del progetto era tempestivamente avvenuta (rispetto alla decadenza del vincolo di destinazione per decorso del quinquennio di cui al piano regolatore generale approvato il 7 maggio 1995) con la delibera di consiglio comunale n. 1 del 15 gennaio 1990 e dichiarando infondati tutti gli altri motivi.

Con atto di appello notificato il 19 aprile 1996 il predetto signor Piero Moroni ha chiesto la riforma della prefata statuizione, riproponendo tutte le censure svolte con il ricorso introduttivo del giudizio, a suo avviso superficialmente esaminate ed erroneamente respinte, rilevando – a riprova dell’evidente approssimazione che aveva caratterizzato la impugnata sentenza – che non vi era neppure traccia dei motivi aggiunti con i quali era stata impugnata anche la delibera del consiglio comunale di Legnano n. 1 del 15 gennaio 1990.

Il Comune di Legnano ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto.

DIRITTO

I. L’appello è fondato e deve essere accolto, alla stregua delle considerazioni che seguono.

I.1. In punto di fatto, la Sezione rileva innanzitutto che con la delibera n. 1 del 15 gennaio 1990 il Consiglio comunale di Legnano approvò la proposta formulata dalla commissione giudicatrice dell’appalto concorso per la ristrutturazione e l’ampliamento del complesso natatorio di viale Gorizia, aggiudicando i relativi lavori all’associazione Edilda – Tensospazio per un importo forfetario di oltre sei miliardi (oltre I.V.A.), riservandosi, tuttavia, l’affidamento definitivo anche a stralci e la stipulazione del relativo contratto di appalto solo dopo il reperimento dei necessari finanziamenti (ai sensi dell’art. 2, comma 1° del D.L. 3/1/87 n. 2, convertito nella legge 6/3/87 n. 65, come sostituito dall’art. 1, 5° comma del D.L. 2/2/88 n. 22, convertito nella legge 21/3/88 n. 92) e riservandosi, altresì, la redazione e l’approvazione del Piano Finanziario previsto dall’art. 9 del D.L. 2/3/1989, n. 65, convertito in legge 26/4/1989, n. 155, successivamente all’ammissione dell’opera ai benefici previsti dalle disposizioni richiamate nella motivazione della delibera stessa o al reperimento di altri eventuali mezzi di finanziamento.

Con la delibera n. 1654 del 6 dicembre 1990 la Giunta Comunale di Legnano, poi, fu stabilito (per quanto qui interessa) di: 1) procedere all’affidamento definitivo dei lavori relativi al primo stralcio delle opere di ristrutturazione ed ampliamento del complesso natatorio comunale di viale Gorizia, relativo alla realizzazione ed al completamento del complesso riguardante le piscine scoperte; 2) affidare i lavori in questione all’Associazione Temporanea fra le Imprese Edilda – Tensospazio per un importo complessivo di £. 2.500.172.385, oltre I.V.A.; 3) dare atto che il secondo e ultimo stralcio dei lavori dell’importo di oltre quattro miliardi sarebbe stato affidato con successivo atto deliberativo non appena fossero stati reperiti i finanziamenti necessari; 4) subordinare la stipulazione del contratto di appalto all’assunzione del mutuo necessario per la copertura della parte dei lavori stessi finanziati con mutuo; 5) dare atto che per l’esecuzione dei lavori in oggetto era necessario procedere all’occupazione d’urgenza e all’esproprio di circa 3.000 metri quadrati di proprietà privata, procedura che sarà avviata con successivo atto deliberativo.

Infine, con la delibera n. 1168 del 10 ottobre 1991, la Giunta Comunale di Legnano, stabiliva, fra l’altro, di: 1) dare atto che i lavori relativi al primo stralcio delle opere di ristrutturazione ed ampliamento del complesso natatorio comunale di viale Gorizia sono opere di pubblica utilità, nonché indifferibili ed urgenti ai sensi dell’art. 1 della L. 3/1/1978, n. 1; 2) approvare gli atti di esproprio redatti dall’Ufficio Espropri; 3) dare atto che la superficie da espropriare era di 3.020 metri quadrati; 4) autorizzare il Sindaco a compiere tutti gli atti esecutivi per lo svolgimento dell’iter espropriativi; 5) fissare il termine iniziale per la procedura espropriativi dalla data di esecutività della delibera stessa e il termine finale in cinque anni; 6) procedere all’occupazione d’urgenza degli immobili occorrenti per la realizzazione delle opere in questione per la durata massima di cinque anni decorrente dalla data di immissione nel possesso; 7) dare atto che i lavori dovevano iniziare entro tre anni dall’approvazione del progetto e concludersi entro cinque anni dalla data di esecutività della delibera stessa.

Giova, inoltre, rilevare che l’amministrazione comunale di Legnano non ha giammai contestato la circostanza che la destinazione urbanistica riguardante l’area di proprietà del signor Piero Moroni integrasse effettivamente gli estremi di un vincolo soggetto a decadenza ai sensi dell’articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, cioè preordinato all’espropriazione o comportante l’inedificabilità (e tale da svuotare in ogni caso il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene in modo tale da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone significativamente il suo valore di scambio, secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, ex multis, C.d.S., sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5490; 22 giugno 2004, n. 4426; 24 febbraio 2004, n. 745; 25 agosto 2003, n. 4812; 17 aprile 2003, n. 2015).

I.2. Ciò posto, la Sezione osserva che è fondato e meritevole di accoglimento il primo motivo di gravame (corrispondente al primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado).

Invero, diversamente da quanto sostenuto dai primi giudici, la delibera consiliare n. 1 del 15 gennaio 1990, non può essere considerata atto idoneo ad evitare la scadenza del vincolo quinquennale, ai sensi dell’articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, impresso dal vigente piano regolatore generale sul bene di proprietà dell’appellante: a tal fine, sarebbe stata necessaria l’approvazione del progetto esecutivo (ovvero definitivo, secondo le disposizione della legge 11 febbraio 1994, n. 109) delle opere da realizzare, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, in modo da rendere concreta ed attuale la previsione del piano ed il vincolo espropriativi impresso all’area (C.d.S., sez. IV, 30 maggio 2002, n. 3007).

Per contro, la ricordata delibera costituisce semplicemente l’atto terminale del procedimento di scelta del contraente cui affidare la realizzazione dell’opera stessa, come si evince dal suo attento esame, come sopra evidenziato: con essa, infatti, approvandosi i lavori della commissione giudicatrice della gara di appalto – concorso, si dichiara vincitrice della gara e aggiudicataria dei lavori l’Associazione Temporanea fra le Imprese Edilda – Tensospazio, rinviando ogni decisione sull’affidamento definitivo dei lavori e sulla effettiva stipulazione dello stesso contratto di appalto ad un momento successivo, vago, incerto, generico ed indeterminato, corrispondente al momento del reperimento dei necessari finanziamenti.

Essa, in altri termini, costituisce manifestazione dell’intento dell’amministrazione comunale di ristrutturare ed ampliare il complesso natatorio comunale di viale Gorizia, secondo il progetto proposto dalla ricordata Associazione Temporanea fra le Imprese Edilda – Tensospazio, ritenuto il più idoneo e funzionale agli interessi dell’amministrazione stessa tra quelli presentati dagli altri concorrenti alla procedura di appalto concorso, ma non contiene alcun elemento da cui possa ragionevolmente ricavarsi la effettiva, concreta ed attuale volontà di realizzare la opera stessa, mancando – per espressa ammissione dell’amministrazione – i necessari finanziamenti.

Ciò trova, peraltro, conferma nelle successive delibere della Giunta Comunale sopra ricordate, n. 1564 del 6 dicembre 1990 e n. 1168 del 10 ottobre 1991: mentre con la prima, essendosi reperiti una parte dei fondi necessari per la realizzazione dell’opera, si stabilisce di affidare alla associazione aggiudicataria dell’appalto concorso un primo stralcio di lavori per un importo complessivo di £. 2.500.172.385, oltre I.V.A., dando atto che era necessario procedere alla occupazione d’urgenza ed all’espropriazione di circa 3.000 metri quadrati di proprietà privata, solo con la seconda si provvede finalmente all’approvazione dei lavori oggetto del primo stralcio con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza degli stessi, ai sensi dell’articolo 1 della legge 3 gennaio 1978.
E’ solo quindi con tale ultima delibera (n. 1168 del 10 ottobre 1991) che l’amministrazione comunale di Legnano ha provveduto a dare attuazione concreta ed effettiva al vincolo incidente sulla proprietà dell’appellante: sennonché in tale momento il vincolo stesso era decaduto, essendo infruttuosamente decorsi i cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale, pacificamente intervenuta il 7 maggio 1985, con conseguente illegittimità della delibera stessa e della relativa procedura ablatoria (C.d.S., sez. V, 8 agosto 2003, n. 4595).

Giova, infatti, ricordare al riguardo che ai fini della sottoposizione ad esproprio di un bene di proprietà privata, qualora il vincolo del piano regolatore generale sia scaduto senza che, a termini dell’articolo 2, comma 1, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, si sia provveduto all’approvazione del piano particolareggiato ovvero all’approvazione del progetto esecutivo o definitivo di opera pubblica, è necessario procedere ad una nuova pianificazione delle aree attraverso il meccanismo della variante che consente di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni, già impresse ad aree situate in zone diverse del territorio comunale nel contesto di una complessiva riconsiderazione dell’assetto urbanistico comunale (C.d.S., sez. IV, 23 novembre 2002, n. 6442); la sopravvenuta decadenza dei predetti vincoli implica, quindi, l’impossibilità di adottare la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell’intervento o delle opere per cui il vincolo stesso fu a suo tempo apposto (C.d.S., sez. V, 19 febbraio 1996, n. 211), anche in ragione della nuova disciplina edificatoria applicabile all’area interessata, corrispondente a quella stabilita dall’articolo 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (C.d.S., sez. V, 18 marzo 2003, n. 1443; 3 ottobre 1992, n. 924).

Pertanto la delibera della Giunta Comunale di Legnano è illegittima, in quanto al momento della sua adozione erano decaduti i vincoli di piano regolatore concernenti la proprietà del signor Piero Moroni per inutile decorso del quinquennio di cui all’articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187: tale illegittimità si riverbera, vizionadoli, su tutti i successivi atti della procedura espropriativa, tra cui, per quanto qui interessa, il successivo decreto di occupazione d’urgenza.

I.3. Pur mera completezza (ed in ragione dell’effetto conformativo del giudicato amministrativo), la Sezione rammenta che deve considerarsi spettare al consiglio comunale l’approvazione del progetto definitivo di opere pubbliche, qualora costituiscano variante al piano regolatore generale, mentre non costituisce motivo di illegittimità dei provvedimenti espropriativi e di occupazione d’urgenza la inesatta o inesistenza liquidazione della giusta indennità, essendo quest’ultima sganciata da tali atti (C.d.S., sez. IV, 22 settembre 2003, n. 5395; 27 maggio 2002, n. 2909; 4 dicembre 1998, n. 1599); inoltre la fissazione del termine massimo di cinque anni previsto dall’articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, per l’occupazione d’urgenza del bene soggetto ad espropriazione costituisce scelta latamente discrezionale dell’amministrazione che non necessita di motivazione (C.d.S., sez. IV, 23 dicembre 2002, n. 7279; 31 luglio 2000, n. 4215; 10 giugno 1999, n. 982; 4 febbraio 1997, n. 81; 16 settembre 1993, n. 775).

II. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza deve essere accolto il ricorso proposto in primo grado dal signor Piero Moroni con conseguente annullamento del provvedimento impugnato (delibera della Giunta Comunale n. 1168 del 10 ottobre 1991 e decreto di occupazione d’urgenza).

Può disporsi la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio, stante la peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal signor Pietro Moroni avverso la sentenza n. 1390 del 25 novembre 1995 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, sez. III, così provvede:
– accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso in primo grado e annulla il provvedimento impugnato;
– dichiara compensate le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella camera di consiglio del 16 marzo 2005 con l’intervento dei Signori:
CARLO SALTELLI Presidente f.f., est.
CARLO DEODATO Consigliere
SALVATORE CACACE Consigliere
SERGIO DE FELICE Consigliere
EUGENIO MELE Consigliere

IL PRESIDENTE F.F., est. IL SEGRETARIO Il Dirigente
Carlo Saltelli Giacomo Manzo Giuseppe Testa

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
12 agosto 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)

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