Inquinamento: principio del "chi inquina paga" | Geometra.info

Inquinamento: principio del "chi inquina paga"

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Il principio “chi inquina paga” consiste nell’imputazione dei costi ambientali al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita. Ciò, sia in una logica risarcitoria ex post factum, che in una logica preventiva dei fatti dannosi, poiché il principio esprime anche il tentativo di internalizzare detti costi sociali e di incentivare – per effetto del calcolo dei rischi di impresa – la loro generalizzata incorporazione nei prezzi delle merci, e, quindi, nelle dinamiche di mercato dei costi di alterazione dell’ambiente (con conseguente minor prezzo delle merci prodotte senza incorrere nei predetti costi sociali attribuibili alle imprese e conseguente indiretta incentivazione per le imprese a non danneggiare l’ambiente). CONSIGLIO DI STATO, Sez. V – Sentenza n. 3885 del 16/06/2009.


N. 3885/09 REG.DEC.
NN.3387;3388; 3389 REG.RIC.
ANNO 2005

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello nr. 3387- 2005 proposto da d’ANTINO LORENZO, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandra Carozzo e dall’avv. Mario Menghini ed elettivamente domiciliato in Roma alla via della Mercede, 54 presso lo studio Menghini;

contro

COMUNE DI CIRIÈ in persona del Sindaco /pro tempore/, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Montanaro e Guido Francesco Romanelli ed elettivamente domiciliato in Roma alla via Cosseria, 51 presso lo studio Romanelli;

ARPA AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE AMBIENTALE DEL PIEMONTE in persona del Direttore Generale e legale rappresentante /pro tempore/, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Villata e Claudio Vivani ed elettivamente domiciliata in Roma presso il loro studio in via Bissolati, 76;

nonché sul ricorso

in appello nr. 3388- 2005 proposto da BLOTTO ANNIBALE, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandra Carozzo e dall’avv. Mario Menghini ed elettivamente domiciliato in Roma alla via della Mercede, 54 presso lo studio Menghini;

contro

COMUNE DI CIRIÈ in persona del Sindaco /pro tempore/, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Montanaro e Guido Francesco Romanelli ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio Romanelli; via Cosseria, 5;

ARPA AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE AMBIENTALE DEL PIEMONTE in persona del Direttore Generale e legale rappresentante /pro tempore/, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Villata e Claudio Vivani ed elettivamente domiciliata in Roma presso il loro studio in via Bissolati, 76;

ed in ultimo

sul ricorso in appello nr. 3389- 2005 proposto da MILLENNIUM PROJECT SRL ED ALESSANDRA BLOTTO, rappresentati e difesi dall’avv. Alessandra Carozzo e dall’avv. Mario Menghini,

ed elettivamente domiciliati in Roma alla via della Mercede, 54 presso lo studio Menghini;

contro

COMUNE DI CIRIÈ in persona del Sindaco /pro tempore/, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Montanaro e Guido Francesco Romanelli ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio Romanelli;

ARPA AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE AMBIENTALE DEL PIEMONTE in persona del Direttore Generale e legale rappresentante /pro tempore/, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Villata e Claudio Vivani ed elettivamente domiciliata in Roma presso il loro studio in via Bissolati,. 76;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte Torino Sezione II
– n. 2207 del 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato ;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla camera di consiglio del 3 marzo 2009 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro.

Uditi gli avv.ti Carrozzo, Montanaro e Villani;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

Con la sentenza impugnata dagli appellanti in epigrafe indicati, il Tar Piemonte- Torino, Sezione II ha rigettato i ricorsi nr.1940 /2003, 1941/2003 e 1942/2003 proposti dagli odierni appellanti avverso l’ordinanza n. 15 del 29 ottobre 2003 prot 25767, adottata ai sensi dell’art. 8 comma 2 del d.m. 25 ottobre 1999 n. 471 dal responsabile del Settore Urbanistico Ambientale del Comune di Ciriè, con cui si ordina di “provvedere ad adottare i necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e ripristino ambientale, ai sensi del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 e della presupposta relazione dell’ARPA – Dipartimento Provinciale di Torino, prot. n. 28388/LL del 16/9/2003 e dei rapporti di prova di acqua sotterranea nn. TO 004598 , TO 004599, TO 004600 del 8 agosto 2003, nonché i motivi aggiunti proposti da Lorenzo d’Antino ed Annibale Blotto rivolti avverso il provvedimento del Comune di Ciriè – Responsabile della Sezione Ambiente e responsabile del Settore Urbanistico Ambientale del 14 maggio 2004 prot. n. 11819.

La vicenda è relativa a fatti di inquinamento verificatisi nel Comune di Ciriè, in particolare nell’area occupata in passato dallo stabilimento chimico IPCA -Interchim , che hanno costretto il Comune ad intervenire, unitamente agli organi tecnici regionali preposti al fine di debellare gli inquinamenti rilevati.

Oggetto della controversia è, in particolare, l’inquinamento rilevato su terreni adiacenti le aree già occupate dall’IPCA, riscontrato sin dal 1980 su un’area di proprietà del sig. Annibale Blotto, poi successivamente passata nella disponibilità del sig. Lorenzo d’Antino e poi della Millennium project srl.

Su tali aree adiacenti l’area IPCA si erano installate diverse aziende, facenti capo ai predetti proprietari, la ditta Blotto poi la ditta DSA con amministratore il sig. d’Antino.

Nel corso del 1998 la Provincia di Torino provvide d’ufficio allo svuotamento di alcune cisterne sotterranee ricolme di rifiuti non trattati ed allo smaltimento dei predetti rifiuti.

Il Comune di Ciriè dispose altresì un intervento di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale di una vasca interrata, ritenuta colma di rifiuti pericolosi, successivamente il sito in questione è venne inserito nel Piano regionale di bonifica delle aree inquinate ai sensi della legge regionale n. 42 del 2000, ed alla adozione di una variante alla strumentazione urbanistica locale, operata con d.g.r. 16 luglio 2001 n. 4-3482, con cui l’area veniva individuata come “sito inquinato” con apposizione del relativo onere reale ai sensi della normativa vigente , approvazione del progetto di bonifica ed affidamento dell’intervento mediante gara di appalto ed avvio dei lavori nel marzo del 2003.

L’ARPA, in conseguenza di ciò, avviava una serie di accertamenti, e si arrivava all’adozione di una prima ordinanza del 12 dicembre 2001 da parte del Comune di Ciriè con cui si intimava ai responsabili la bonifica del sito.

Tale ordinanza veniva sospesa dal giudice amministrativo per assenza della comunicazione di avvio del procedimento.

L’amministrazione comunale prendeva atto di tale circostanza e rinnovava l’attività anche in forza di nuovi accertamenti dell’ARPA che evidenziavano, per il sito in loc. Borche n. 20, il superamento dei livelli di concentrazione limite accettabili per le acque sotterranee ai sensi dell’art. 3 comma 1 del D.M. n. 471 del 1999.
Successivamente si giungeva all’adozione dell’ordinanza n. 15 del 2003 (atto impugnato).

I motivi del ricorso di primo grado n. 1940 del 2003 erano i seguenti:
1) Carenza di legittimazione passiva del sig. d’Antino, poiché , nel frattempo era fallita la ditta DSA sicché l’ordinanza avrebbe dovuto essere notificata al curatore fallimentare.
2) Violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 ed all’art. 8 del d.m. n. 471 del 1999. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti e dei presupposti; travisamento dei fatti ; illogicità e contraddittorietà (motivo comune anche agli altri ricorsi; dedotto in tal caso come primo motivo): si contestavano nel metodo e nel merito gli accertamenti dell’ARPA e la riconducibilità degli inquinamenti alle ditte dei ricorrenti. Il Comune non avrebbe dovuto ignorare che sul sito si era svolta, in passato, attività industriale da parte di altre ditte che aveva portato a situazioni di acclarato inquinamento.
3) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto assoluto di motivazione . Violazione di legge con riferimento all’art. 3 della legge n. 241 del 1990 (motivo comune a tutti i ricorsi). I provvedimenti adottati sarebbero stati decisi a seguito di un’istruttoria carente e difetterebbero di motivazione sufficiente.
4) Eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento (motivo comune a tutti i ricorsi). L’amministrazione avrebbe agito solo per ragioni di celere ripristino , senza valutare le effettive responsabilità personali e senza considerare le pregresse attività industriali sul sito.

Nei giudizi di primo grado si sono difesi il Comune e l’ARPA.
L’atto impugnato con i motivi aggiunti comunicava agli interessati, ai sensi dell’art. 7 comma 3 del d.m. n. 471/1999, l’inefficacia delle misure adottate, la necessità di procedere alla caratterizzazione del sito, ordinando loro di predisporre il piano di caratterizzazione.
Avverso detto atto insorgevano, con quattro motivi aggiunti, d’Antino Lorenzo e Blotto Annibale, lamentando che l’amministrazione comunale si era limitata a criticare gli interventi posti in essere senza fissare le prescrizioni e gli interventi integrativi richiesti dalla normativa regolamentare applicabile; nel merito sostenevano l’idoneità degli interventi posti in essere ai fini della futura messa in sicurezza, rilevavano che la diffida a predisporre il piano di caratterizzazione era illegittima perché non rientrava fra le prescrizioni e gli interventi integrativi richiesti dalla norma di cui all’art. 7 del d.m. n. 471/1999 in quanto attinente la successiva fase di bonifica e non quella di messa in sicurezza. In ultimo lamentavano il provvedimento impugnato difettava di comunicazione di avvio del procedimento. Il Comune inoltre avrebbe dovuto accertarsi che sul sito non vi fossero più rifiuti abbandonati, mentre risultava che questi, tossici e nocivi, risultavano ancora presenti in una vasca interrata di proprietà del Comune su cui aveva svolto attività industriale la ex Interchim ritenuta la più probabile fonte degli inquinamenti che si volevano ora fare bonificare ai ricorrenti.

Il Tar Piemonte, con la sentenza impugnata, disponeva la riunione dei ricorsi e definiva il quadro fattuale rilevando che in località Borche n. 20 avevano operato diverse attività industriali e che risultava una incontestabile situazione di inquinamento delle falde sottostanti il terreno.
In particolare il Tar rilevava che , nell’area in questione , erano individuabili due siti confinanti : uno , di proprietà oggi del Comune di Ciriè sul quale in passato avevano operato le ditte IPCA ed Intechim ed un altro di proprietà della Blotto srl oggi della Millennium Project srl e della Redglow Finance Limited con sede alle Isole Vergini.
All’interno del secondo sito è presente una vasca interrata di cemento armato posta lungo il confine fra le due proprietà.
Tale manufatto, utilizzato quale deposito di rifiuti ritenuti tossici, era stato prima acquistato dalla società IPCA e poi concesso in comodato alla Interchim.
La vasca in questione era stata oggetto di un provvedimento sindacale di messa in sicurezza , bonifica e ripristino (ordinanza n. 239/1998) di cui erano stati destinatari Annibale Blotto e l’immobiliare Alessandra sas di Blotto Luciano.
A seguito di tale provvedimento il Comune di Criè avviava un generale programma di risanamento delle aree non esclusivamente di sua proprietà , nell’ambito del quale si svolgevano le campagne di accertamenti dell’ARPA in corso sin dal 1998.
In particolare, nell’area per cui è processo l’ARPA effettuava campionamenti di acque sotterranee nella rete dei pozzi di monitoraggio presenti nelle diverse cisterne interrate , collocate sotto la via che costituisce la viabilità interna del comprensorio industriale (pozza A a monte del complesso industriale, pozzo B a valle dell’ “ex Blotto e DSA” e lateralmente rispetto all’area Interchim e pozzo C a valle della porzione Blotto e DSA ma a monte di quella “ex Interchim”).
Lo scorrimento delle acque di falda andava dal pozzo A al pozzo C.
In particolare nel pozzo C erano stati rinvenuti solventi clorurati sostanze corrispondenti alle tipologie di rifiuti stoccati nell’area “ex Blotto e DSA” .

In ultimo il Tar ricordava l’impulso decisivo dato dall’ARPA all’adozione degli atti comunali, ricostruendo minuziosamente la corrispondenza intercorsa fra gli enti fino all’adozione dell’atto impugnato.
Nel merito il Tar ha respinto il primo motivo del ricorso n. 1940 del 2003 rilevando che l’omessa notifica del provvedi-mento al curatore fallimentare al più avrebbe inciso sulla eseguibilità del provvedimento ma non sulla sua legittimità.
Sul secondo motivo del ricorso n. 1940/2003 (e primo motivo degli altri due) il Tar ha ritenuto che gli atti dell’ARPA non rivelino alcuna istruttoria, attesa la natura delle sostanze in-quinanti rilevate (solventi clorurati trattati in passato dall’impianto DSA), l’attività svolta dalle ditte ricorrenti, la col-locazione delle cisterne nel comprensorio.

Il Tar rilevava inoltre che la situazione dello scorrimento delle acque monitorate , dal pozzo A al pozzo C, passando sotto lo stabilimento ex Blotto-DSA ed in prossimità delle cisterne ad esso asservite risulta elemento sufficiente ad affermare la riconducibilità delle contaminazioni al sito ex Blotto-DSA mentre la presenza nei pozzetti A e C dei solventi clorurati in diversa composizione e la scarsità di tali contaminanti nel pozzetto B si spiegava con il fenomeno della diffusione dei pennacchi contaminanti (ambiti di diffusione delle sostanze inquinanti a valle del punto di immissione originario), che si presentano molto stretti ortogonalmente in presenza di sostanze poco solubili come i solventi clorurati (ciò che spiegava la mancata estensione al pozzetto B che è situato lateralmente rispetto al pozzo C)

In ultimo il Tar rilevava che le sostanze tossiche lavorate dall’ex IPCA e dall’ex Interchim erano diverse dai solventi clorurati individuati nell’ordinanza impugnata.
Quanto alla cisterna – oggetto anche dei motivi aggiunti – ritiene il Tar che essa non possa aver valore decisivo in presenza di molti manufatti interrati asserviti alle aree ex Blotto ed ex DSA.
In sostanza la sentenza ritiene che siano stati individuati individuati i responsabili dell’inquinamento con ragionamento fondato su elementi indiziari, gravi , precisi e concordanti e non sviato da alcun intento persecutorio.
Sull’atto impugnato con i motivi aggiunti il Tar rileva che l’intervento di messa in sicurezza d’emergenza posto in essere dai ricorrenti era consistito nello scavo di una trincea nel terreno, perpendicolarmente alla strada principale ove si trovano le cisterne interrate nelle quali avrebbe origine il riscontrato inquinamento delle acque di falda.

Lo scavo della trincea – ritiene il giudice di primo grado – non sarebbe idoneo a rimuovere le fonti inquinanti presenti nel sito né ad impedire il contatto con le stesse, specie per la sua scarsa profondità.
La comunicazione di avvio del procedimento poi non sa-rebbe dovuta poiché l’ordinanza prot. n. 11819 del 14 maggio 2004 di verifica della idoneità della messa in sicurezza non sarebbe altro che una conseguenza di quanto disposto dall’ordinanza n. 15 del 2003 (atto originariamente impugnato).
Quanto al contenuto del provvedimento del 14 maggio 2004 il giudice amministrativo di primo grado ritiene che l’amministrazione non avrebbe dovuto necessariamente imporre ai privati prescrizioni integrative e che era in sua facoltà accorpare il giudizio sulla verifica della messa in sicurezza con l’imposizione del piano di caratterizzazione nel rispetto dei termini di cui all’art. 10 del dm. n. 471/1999.
In ultimo il Tar rileva che la relazione dell’ARPA individua inquinamenti in tutto il sito e non solo nelle cisterne; che le cisterne comunque non erano state bonificate ma solo svuotate e lavate senza rimozione di tutte le caditoie e le tubazioni di servizio e senza ulteriori indagini sotto i serbatoi per verificarne la tenuta, mentre la riconducibilità degli inquinamenti alla vasca interrata rimaneva , in sostanza, una mera ipotesi.
Appellano avverso la sentenza gli originari ricorrenti in primo grado, riproponendo le stesse questioni e criticando la decisione.
Nel corso del giudizio di appello si è svolta una consulenza tecnica di ufficio : il Consigliere delegato dal Collegio ha posto al CTU il seguente quesito: “accerti il CTU, esaminati gli atti di causa, se l’inquinamento sia dipeso, in tutto od in parte, dall’attività svolta dalle aziende appellanti”.

La consulenza ha risposto al quesito nei termini seguenti: “l’inquinamento da solventi clorurati riscontrato nell’area in cui hanno svolto la loro attività prima la Blotto e successivamente la DSA è riconducibile alle attività di recupero solventi da esse esercitata. Al confine Sud est con l’area Interchim può esserci stato un contributo derivante da quest’ultima. L’area a sud della vasca Interchim risulta inquinata a causa delle perdite di quest’ultima e non dalle attività Blotto/DSA. L’area posta a sud degli stoccaggi Blotto (punto G) risulta contaminata in relazione alle attività che sono state svolte a monte (distillazione e/o stoccaggio).”

D I R I T T O

I ricorsi in appello vanno riuniti per connessione- essendo proposti avverso la stessa sentenza – e vanno respinti per infondatezza.
Giova principiare dal primo motivo del ricorso originario nr. 1940 del 2003, concernente il difetto di legittimazione passiva, riproposto dall’appellante signor Lorenzo d’Antino.
Occorre in proposito rilevare che l’ordinanza di cui all’art. 8 del D.M. n. 471/1999 ha quale destinatario il “responsabile” della contaminazione e non il curatore fallimentare, sicché ineccepibilmente l’amministrazione non ha considerato legittimato il curatore.
Si è ritenuto inoltre in giurisprudenza – con pronuncia di questa Sezione che è bene richiamare – che il potere del curatore di disporre dei beni fallimentari (secondo le particolari regole della procedura concorsuale e sotto il controllo del giudice delegato) non comporta, necessariamente, il dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti (CdS V n. 4328/2003) e che la curatela fallimentare non subentri negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell’imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione nell’attività (nella specie, l’impresa dichiarata fallita era stata destinataria di un decreto provinciale di sospensione dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di smaltimento dei pneumatici e, allo stesso tempo, di un’ordinanza sindacale diretta alla bonifica dei siti inquinati).
Ne consegue che non può accettarsi che la legittimazione passiva sia del curatore (poiché ciò, inoltre, determinerebbe un sovvertimento del principio “chi inquina paga” scaricando i costi sui creditori che non presentano alcun collegamento con l’inquinamento).
Il coinvolgimento del curatore resterà indispensabile nella fase esecutiva, come esattamente ritenuto dal Tar, ma il suo mancato coinvolgimento quale destinatario formale dell’azione amministrativa non inficia la legittimità del provvedimento impugnato.
Nel merito la CTU svolta nel corso del giudizio di appello e datata 27 marzo 2008 conferma le risultanze istruttorie derivanti dall’attività di accertamento tecnico dell’ARPA poste a fondamento dei provvedimenti impugnati.

In sostanza la consulenza afferma l’esistenza di un nesso di causalità fra le attività delle parti appellanti e la contaminazione dell’area in questione.
Va premesso che nell’attuale sistema normativo, l’obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull’effettivo responsabile dell’inquinamento stesso, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implica di per sé l’obbligo di effettuazione della bonifica.
In tal senso disponeva la disciplina anteriore all’attuale Codice dell’Ambiente, vale a dire il D.Lgs. 22/1997 (c.d. decreto “Ronchi”) ed il DM 471/1999 (comunque applicabili /ratione temporis/ alla presente causa), ed allo stesso modo era orientata la giurisprudenza (si vedano, fra le tante, TAR Lombardia, Milano, sez. I, 8.11.2004, n. 5681, per la quale l’ordine di bonifica può essere posto a carico dei proprietari «solo se responsabili o corresponsabili dell’illecito abbandono» ed ancora TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 7.9.2007, n. 5782, con la giurisprudenza ivi richiamata; e sez. IV, 18.12.2007, n. 6684; per la giurisprudenza del Consiglio di Stato cfr. CdS VI 5 settembre 2005 nr. 4525).

La fattispecie del mero abbandono o deposito di rifiuto -che coinvolge anche i proprietari delle aree – va distinta da una situazione di vero e proprio inquinamento di un determinato sito, che è invece disciplinata dall’art. 17 dello stesso decreto legislativo.
Tale norma disciplina la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati ponendone l’obbligo a carico dei responsabili dell’inquinamento (comma 2); demanda al Comune (comma 9), ove i responsabili non provvedano o non siano individuabili, la realizzazione d’ufficio dei relativi interventi; e dispone che detti interventi costituiscano onere reale sulle aree inquinate (comma 10), mentre la relativa spesa è assistita da privilegio speciale immobiliare sulle aree stesse oltre che da privilegio generale mobiliare (comma 11).
Essa, in particolare, recita, al comma 2: “chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere, a proprie spese, agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”.
In esecuzione di detti principi, il regolamento attuativo (d.m. 25 ottobre 1999 n. 471, recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati ai sensi dell’art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997) prevede che la diffida ad eseguire i necessari interventi sia rivolta dal Comune, con propria ordinanza, al responsabile dell’inquinamento (art. 8, comma 2) e che l’ordinanza sia notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell’articolo 17, commi 10 e 11, del d.lg. n. 22/1997 (art. 8, comma 3).

Il suindicato assetto normativo sul dovere di bonifica è stato confermato dal vigente D.Lgs. 152/2006 (che ha abrogato il D.Lgs. 22/1997): l’obbligo di bonifica è posto pertanto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera “facoltà” di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253).

Il complesso di questa disciplina è rispondente ai dettami del diritto comunitario ed, in particolare, al principio “chi inquina paga” che va – come è tradizione nella giurisprudenza comunitaria – interpretato in senso sostanzialistico, in modo da non pregiudicare l’efficacia del diritto comunitario (per un richiamo all’effettività come criterio guida nell’interpretazione del diritto comunitario ambientale cfr. Corte di giustizia Ce 15 giugno 2000 in causa Arco).
Il principio “chi inquina paga” consiste, in definitiva, nell’imputazione dei costi ambientali (c.d. esternalità ovvero costi sociali estranei alla contabilità ordinaria dell’impresa) al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita (poiché esiste una compromissione ecologica lecita data dall’attività di trasformazione industriale dell’ambiente che non supera gli standards legali).
Ciò, sia in una logica risarcitoria /ex post factum/, che in una logica preventiva dei fatti dannosi, poiché il principio esprime anche il tentativo di internalizzare detti costi sociali e di incentivare – per effetto del calcolo dei rischi di impresa – la loro generalizzata incorporazione nei prezzi delle merci, e, quindi, nelle dinamiche di mercato dei costi di alterazione dell’ambiente (con conseguente minor prezzo delle merci prodotte senza incorrere nei predetti costi sociali attribuibili alle imprese e conseguente indiretta incentivazione per le imprese a non danneggiare l’ambiente).
Esso trova molteplici significative applicazioni nel campo della disciplina dei rifiuti e del danno ambientale.
Con specifico riguardo alla contaminazione dei siti, pare rilevante quanto stabilito dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004, “sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”.
Anche tale direttiva è conformata dal principio “chi inquina paga” che emerge dal diciottesimo considerando della direttiva: ” secondo il principio “chi inquina paga, l’operatore che provoca un danno ambientale o è all’origine di una minaccia imminente di tale danno, dovrebbe di massima sostenere il costo delle necessarie misure di prevenzione o di riparazione. Quando l’autorità competente interviene direttamente o tramite terzi al posto di un operatore, detta autorità dovrebbe far sì che il costo da essa sostenuto sia a carico dell’operatore. E’ inoltre opportuno che gli operatori sostengano in via definitiva il costo della valutazione del danno ambientale ed eventualmente della valutazione della minaccia imminente di tale danno.”
La direttiva non si applica al danno di carattere diffuso – ma tale non è il caso di specie – se non in presenza di un nesso causale tra il danno e l’attività di singoli operatori.
Va quindi precisato, alla luce di tale esigenza di effettività della protezione dell’ambiente, che, ferma la doverosità degli accertamenti indirizzati ad individuare con specifici elementi i responsabili dei fatti di contaminazione, l’imputabilità dell’inquinamento può avvenire per condotte attive ma anche per condotte omissive, e che la prova può essere data in via diretta od indiretta, ossia, in quest’ultimo caso, l’amministrazione pubblica preposta alla tutela ambientale si può avvalere anche di presunzioni semplici di cui all’art. 2727 cod. civ, (le presunzioni sono le conseguenze che la legge o il giudice trae da un fatto noto per risalire a un fatto ignorato), prendendo in considerazione elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi precisi e concordanti, che inducano a ritenere verosimile, secondo l’ /”id quod plerumque accidit”/ che sia verificato un inquinamento e che que-sto sia attribuibile a determinati autori.
Ai sensi dell’art. 2729 del cod. civ. “le presunzioni non stabilite dalla legge sono lasciate alla prudenza del giudice il quale non deve ammettere che presunzioni gravi, precise e concordanti.” Orbene tale norma – che spiega il proprio effetto diretto nel giudizio civile – pone un principio generale che consente alla pubblica amministrazione , specie quando deve svolgere complesse attività di indagine su fatti che non sono a sua diretta conoscenza ma che, per essere illeciti, sono conosciuti dai privati, il ricorso alla prova logica, alle presunzioni semplici, ad indizi gravi precisi e concordanti (per un’applicazione del principio in materia di accertamenti di illeciti anticoncorrenziali cfr. CdS VI 29 febbraio 2008 n. 760 per un’applicazione in tema di urbanistica va ricordato che si è ritenuta ravvisabile l’ipotesi di lottizzazione abusiva, prevista dall’ articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, solo quando sussistono elementi precisi ed univoci da cui possa ricavarsi agevolmente l’intento di asservire all’edificazione, per la prima volta, un’area non urbanizzata C.d.S., sez. V, 13 settembre 1991, n. 1157) per la prova di determinati fatti.
Né il difetto della prova testimoniale nel processo amministrativo ( arg. ex art. 2729 comma 2 cod. civ. ) esclude la possibilità per la pubblica amministrazione di ricorrere a presunzioni semplici, poiché il canone costituzionale dell’imparzialità della pubblica amministrazione e la previsione del sindacato giudiziario sugli atti della medesima (artt. 97 e 113 Cost.) nonché delle preventive garanzie procedimentali (artt. 3 e 7 della legge n. 241 del 1990) sono sufficienti per ritenere che vi sia un sistema equilibrato di pesi e contrappesi nel riconoscimento del potere – sindacabile dal giudice amministrativo – della p.a. di ricostruzione dei fatti rilevanti ai fini dell’adozione di provvedimenti amministrativi sfavorevoli ai privati , anche a mezzo di presunzioni semplici ove ciò sia imposto dalla natura degli accertamenti da espletare (come nel caso di illeciti anticoncorrenziali, di lottizzazioni abusive , di gravi fatti di inquinamento /et similia/).

Il potere esercitato nella specie è disciplinato dall’art. 8 del d.m. n. 471/1999 titolato “Ordinanze” che recita:
“1. Qualora i soggetti e gli organi pubblici accertino nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali una situazione di pericolo di inquinamento o la presenza di siti nei quali i livelli di inquinamento sono superiori ai valori di concentrazione limite accettabili di cui all’Allegato 1 ne danno comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune.
2. Il comune, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, con propria ordinanza diffida il responsabile dell’inquinamento ad adottare i necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e ripristino ambientale ai sensi del presente regolamento.
3. L’ordinanza di cui al comma 2 è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell’art. 17, commi 10 e 11, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 e successive modifiche ed integrazioni.
4. Il responsabile dell’inquinamento deve provvedere agli adempimenti di cui all’art. 7, comma 2, entro le quarantotto ore successive alla notifica dell’ordinanza. Se il responsabile dell’inquinamento non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito inquinato nè altro soggetto interessato, i necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e ripristino ambientale o di messa in sicurezza permanente sono adottati dalla regione o dal comune ai sensi e per gli effetti dell’art. 17, commi 9, 10 e 11 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22.”

Va rilevato che il potere è attivabile anche a fronte di una situazione di mero pericolo di inquinamento come imposto dal principio comunitario di precauzione come enunciato sin dalla Conferenza di Rio del 2004 (secondo l’art. 15 del documento conclusivo della Conferenza « in caso di rischi di danni gravi o irreversibili, l’assenza di certezza scientifiche non deve servire come pretesto per rinviare l’adozione di misure efficaci volte a prevenire il degrado dell’ambiente ») e dal principio di doverosa prevenzione dei danni, ciò che anticipa ulteriormente l’orizzonte degli eventi rilevanti ai fini dell’emissione del provvedimento ordinatorio in esame.
Nella specie- in ogni caso – ci si trova di fronte ad inquinamenti conclamati ed indiscutibili, perché comportanti il superamento dei c.d. limiti tabellari – che, nonostante il lungo tempo decorso dagli eventi , non sono ancora stati bonificati.
L’ARPA ha condotto numerose campagne di monitoraggio, risalenti almeno al 1998, mirate inizialmente ad individuare l’eventuale contaminazione delle acque sotterranee nell’ambito della bonifica della contigua frazione dello stabilimento in esame ove era ubicata la ex Interchim.
A tale scopo erano stati predisposti i pozzi piezometrici denominati 1 , 2 e 3 scavati nei pressi dei settori interessati dalle operazioni di movimentazione e allentamento dei rifiuti della Interchim spa.
In sito vi erano già i pozzi di controllo A, B, C – nelle aree di pertinenza delle ditte ex Blotto e DSA – sui quali furono effettuati prelievi e campionamenti.
La posizione dei pozzi rispetto all’area ex Interchim è stata già descritta: il pozzo A è a monte dell’intero complesso indu-striale (quindi non è necessariamente interessato dall’attività Interchim ), il pozzo B è posto lateralmente rispetto all’area Interchim (ed al flusso delle acque di falda individuato dal consulente), il pozzo C è comunque a monte dell’area ex Interchim.
Le sostanze contaminanti non sono presenti a monte dello stabilimento gestito dagli appellanti ma sono presenti a valle dello stesso ( in particolare nel pozzo C) .
Inoltre nello stabilimento degli appellanti sono presenti cisterne interrate contenenti le sostanze tossiche riscontrate nel pozzo C (i solventi clorurati) che, presenti in tutta l’area – cfr. pag. 10 della consulenza – sono in elevate concentrazioni sull’asse dei serbatoi interrati di pertinenza dello stabilimento degli appellanti e nell’area sud dell’insediamento Blotto (punto G) .
La dinamica e la direzione della falda che passa sotto lo stabilimento degli appellanti – individuate dalla CTU a pag. 8 con direzione, secondo la stagione, da NNW a SSE o da NNE a SSW – sono incompatibili o comunque coerenti con l’ipotesi di esclusione della provenienza dell’inquinamento da fonti esterne.
Lo stabilimento ex Interchim è posto a valle dei piezome-tri (in particolare del pozzo C) nei quali è stata rilevata la presenza di contaminanti.
La natura delle attività svolte dallo stabilimento ex Blotto ed ex DSA è stata analizzata a fondo dalla consulenza nei paragrafi “Descrizione del sito”, “Attività svolte e relative autorizzazioni”, “ulteriori informazioni ricavabili dal sopralluogo” ed “inquinamento originato dalle ditte Blotto e DSA”.
I dati raccolti confermano che lo stabilimento degli appellanti trattava solventi clorurati (tra cui trielina, polietilene, cloruro di vinile) e vari altri scarti di lavorazione, i terreni adiacenti presentano tracce di tali sostanze in diversi punti, dovute presumibilmente a perdite da serbatoi, impianti di lavorazione o da operazioni di trasferimento dei liquidi, perdite di condotte, di sistemi di pompaggio e della vasca interrata di raccolta degli sversamenti posta nel locale distillazione.
Il sopralluogo effettuato dal consulente ha consentito di accertare che è ben possibile formulare ipotesi diverse ed ulteriori – tutte comunque verosimilmente addebitabili allo stabilimento – da quella del mero sversamento dai serbatoi interrati poiché le “condotte (nelle quali venivano convogliati tali rifiuti tossici) sono collegate fra loro con flangie normali, la pompa non ha tenute particolari, la valvola di emergenza della sovrapressione scarica direttamente nel locale distillazione… anche le pavimentazioni non sembrano in grado (almeno in parte) di trattenere le eventuali perdite di solventi clorurati che… hanno una elevata capacità di penetrazione attraverso i solidi”.
Se tali dati si leggono unitariamente alle indagini dell’ARPA sulle cisterne interrate il quadro indiziario si presenta completo ed esauriente.
In ultimo va considerato che la CTU dimostra che la vasca interrata – invocata dalle difese degli appellanti – posta nell’estremo lembo sud -est dell’area in oggetto può aver generato contaminazione ,in ragione della direzione di scorrimento della falda solo a valle del sito di cui si controverte e quindi non può aver influito la falda in corrispondenza del piezometro C (vedasi consulenza nel paragrafo denominato “inquinamento originato dalla vasca interrata di proprietà Blotto ma in comodato d’uso alla Interchim”).

Le circostanze indiziarie considerate dall’amministrazione e corroborate dalla CTU sono sufficienti – per gravità, precisione e concordanza – a fare concludere nel senso ritenuto dal provvedimento impugnato circa l’esistenza di un nesso causale fra la contaminazione rilevata e l’attività dello stabilimento gestito nel tempo dagli appellanti.
In particolare sono infondati il secondo ed il terzo motivo del ricorso di primo grado nr. 1940 del 2003 ed il primo ed il secondo motivo del ricorso di primo grado nr. 1941 e 1942 del 2003, tutti riproposti con l’atto di appello di ciascuna delle parti interessate soccombenti in primo grado.
Va esaminato poi il preteso vizio di sviamento dell’azione amministrativa riproposto con gli atti di appello a pag. 37/38 (quarto motivo del ricorso di primo grado n. 1940 del 2003 e terzo dei ricorsi nr. 1941 e 1942 del 2003).
Non vi è alcun indizio di intento persecutorio da parte del Comune, anzi la CTU svolta ha confermato la ragionevolezza delle acquisizioni istruttorie e delle valutazioni compiute dall’ente locale e dall’ARPA.
Gli indizi sono sufficienti ed il Comune ha agito, nel rispetto della regola del contraddittorio procedimentale, dopo numerose e lunghe campagne di monitoraggio, su sollecitazione di un organo tecnico regionale , senza che vi siano segni procedimentali specifici di sviamento nel senso innanzi detto, indotto dall’intento di ripristinare a tutti i costi l’ambiente senza una doverosa azione di accertamento delle responsabilità.
Ne consegue il rigetto dei ricorsi di appello anche su tale punto.
In ultimo circa i motivi aggiunti che sono stati riproposti, sinteticamente, nelle ultime due pagine dei diversi atti di appello il Collegio ritiene che la loro riproposizione non conduca alla riforma della sentenza impugnata.
Va osservato che la CTU ha accertato l’ininfluenza della vasca in uso all’Interchim sugli inquinamenti rilevati e contestati agli appellanti e che non vi sono elementi specifici prospettati in appello che provino la sufficienza dell’intervento di messa in sicurezza d’emergenza del sito solo mediante lo scavo di una trincea di imprecisata profondità, potendosi per ogni altro aspetto ritenere priva di vizi la sentenza di primo grado (infatti è una mera facoltà per la p.a. dettare prescrizioni ed elementi integrativi ai sensi dell’art 7 comma 3 del d.m. cit. e legittima la richiesta di redazione di un piano di caratterizzazione peraltro eseguito dagli appellanti nelle more del giudizio).
Le spese del giudizio seguono la soccombenza liquidate come in dispositivo.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge i ricorsi in appello indicati in epigrafe.
Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento delle spese processuali a favore delle parti resistenti, che liquida, per l’intero, in euro 15000 (quindicimila) e quindi in euro 7500 (settemilacinquecento) per ciascuna parte resistente, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 3 marzo 2009 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.V -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Marzio Branca Presidente
Aniello Cerreto Consigliere
Francesco Caringella Consigliere
Giancarlo Montedoro Consigliere est.
Giancarlo Giambartolomei Consigliere

IL PRESIDENTE
f.to Marzio Branca

L’ESTENSORE
F.to Giancarlo Giambartolomei

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 16/06/2009
(Art. 55 L. 27/4/1982, n. 186)

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Inquinamento: principio del "chi inquina paga" Geometra.info