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URBANISTICA E EDILIZIA – PRG – Esercizio del potere di pianificazione – Poteri dell’amministrazione.

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URBANISTICA E EDILIZIA – PRG – Esercizio del potere di pianificazione – Poteri dell’amministrazione.
Nell’elaborazione del PRG, le scelte di pianificazione urbanistica relative ad un determinato terreno o immobile appartengono alla sfera degli apprezzamenti di merito dell’amministrazione; non sono quindi ipotizzabili censure di disparità di trattamento basate sulla comparazione con la destinazione impressa ad immobili adiacenti. CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 9/06/2008, Sentenza n. 2837.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.2837/2008
Reg. Dec.
NN. Reg.Ric.:

5451/2002 e 10527/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

Sul ricorso r.g.n.5451/2002 proposto in appello da Sandro, Dario e Valentina Ricci, e Francesca Abati, in proprio e quale erede del sig.Sergio Ricci, rappresentati e difesi dall’avv. Felix Hofer, con domicilio in Roma al Lungotevere Flaminio n.46 presso lo studio del dott. Gian Marco Grez,
contro
comune di Siena, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. F. Pisillo, con il quale domicilia in Roma al Lungotevere Flaminio 46 presso studio Grez,
Regione Toscana, in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Mary Rosi Ciofi e dall’avv. Fabio Lorenzoni con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma alla via del Viminale n.43,
per l’annullamento
della sentenza n.994/2001 della terza sezione del TAR Toscana, depositata in data 31.5.2001, con la quale sono stati decisi i ricorsi nn.1329/1995, 1829/1995, 1993/1995, 3326/1995, proposti dai signori Sergio Ricci e Francesca Abati,
Sul ricorso r.g.n.10527/2004 proposto da Valentina Ricci, Dario Ricci, quali eredi e aventi causa del padre defunto Sergio Ricci, la signora Francesca Abati, in proprio e quale erede del defunto marito Sergio Ricci, rappresentati e difesi dall’avv. dall’avv. Felix Hofer, con domicilio in Roma al Lungotevere Flaminio n.46 presso lo studio del dott. Gian Marco Grez,
contro
comune di Siena, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. F. Pisillo, con il quale domicilia in Roma al Lungotevere Flaminio 46 presso lo studio Grez,
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Siena e della Regione Toscana;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Relatore alla udienza pubblica del 20 maggio 2008 il Consigliere Sergio De Felice;
Uditi gli avvocati delle parti, come da verbali di causa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

FATTO

I signori Ricci Sergio e Abati Francesca proprietari di un terreno e immobili in Siena alla via S.Abbondio n.13 impugnavano con distinti quattro ricorsi i seguenti atti.

Con il ricorso 1329/95 impugnavano la ordinanza del comune di Siena di provvedere alla demolizione del manufatto ritenuto abusivo; con il ricorso 1829/95 impugnavano la ordinanza di revoca della precedente ordinanza e ordinanza di demolizione; con il ricorso r.g.n.1993/95 impugnavano la deliberazione del Consiglio comunale di Siena n.554 del 1990 e n.555 del 1990 recanti adozione del nuovo Piano Regolatore Comunale nonché delibera di approvazione del Consiglio Regionale della Regione Toscana; con ricorso r.g.n.3326/95 impugnavano la reiezione della domanda di concessione edilizia in sanatoria presentata ai sensi dell’art. 13 l.47/1985.

Con una prima ordinanza era stata ordinata la sospensione dei lavori; successivamente era stata ordinata la demolizione del manufatto realizzato dal signor Ricci in aderenza a fabbricato rurale in località strada S.Abbondio n.13.

Poiché tra i motivi di ricorso r.g.n.1329/95 veniva svolta la censura riguardante la notifica al solo Ricci Sergio e non anche a Abate Francesca, il comune successivamente, in data 13.4.95, revocava tale atto e contestualmente intimava ad entrambi i coniugi la demolizione del manufatto.

Con ricorso 1389/95 veniva impugnato anche tale atto facendo presente che era stata presentata istanza di sanatoria.

Con il ricorso 1923/95 venivano impugnati gli atti di adozione e approvazione del piano regolatore, lamentando in sostanza la mancanza di adeguata motivazione rispetto al sacrificio del privato, la contraddittorietà, la circostanza che la approvazione non aveva tenuto conto delle numerose osservazioni.

Successivamente il comune di Siena si pronunciava sulla istanza di sanatoria, decidendone la reiezione.

Con la impugnata sentenza (n.994/2001) il primo giudice, previa riunione, decideva i quattro ricorsi.

Il primo ricorso (r.g.n.1329/95) veniva dichiarato improcedibile perché il precedente atto era stato rimosso dal mondo giuridico revocandolo e/o annullandolo; anche il ricorso 1829/95 veniva dichiarata improcedibile perché era stata presentata istanza di sanatoria; il terzo ricorso (r.g.n.1993/95) veniva rigettato perché infondato in base al principio della ampia discrezionalità della amministrazione in sede di pianificazione, al principio della insussistenza dell’obbligo di motivazione puntuale e alla non irrazionalità e illogicità delle scelte; il quarto ricorso (r.g.n.3326/1995) veniva rigettato in quanto ritenuto infondato rispetto alle dedotte censure.

Con altra sentenza (n.5401/2003) il TAR Toscana si pronunciava in merito alla domanda di annullamento proposta da Sandro, Dario e Valentina Ricci, e Francesca Abati, in proprio e quale erede del sig.Sergio Ricci, impugnavano una nuova ingiunzione con ordine di demolizione.

Venivano dedotte le censure di eccesso di potere e violazione di legge sotto vari profili.

La prima sentenza (994/2001) viene impugnata con il ricorso in appello 5451/2002.

Gli appellanti dichiarano di non avere interesse sui ricorsi 1329/95 e 1829/95; dichiarano di avere interesse sui ricorsi 1993/95 e 3326/95. Ripropongono le censure relative alla necessità della adeguata motivazione in presenza di aspettative qualificate; ripropongono le censure relative alla mancata motivazione sulle osservazioni; lamentano la errata interpretazione dell’art. 13 L.47/1985; si lamenta la erroneità della collocazione dell’intervento in “zona territoriale A”; si lamenta la erroneità della qualificazione del manufatto come “nuova costruzione”; si rappresenta che l’intervento non incide sulla linea dei crinali.

La seconda sentenza (n.5401/2003) viene impugnata con il ricorso in appello r.g.n.10527/2004. Si fa presente che la sospensione ex art. 295 c.p.c. doveva essere disposta.

Si lamenta che la rinnovazione della ingiunzione di demolizione doveva avvenire rinnovando il procedimento sanzionatorio. Poiché le opere risalivano a ben sette anni prima, doveva disporsi la descrizione delle opere abusive; era necessaria una nuova istruttoria.

Alla udienza pubblica del 20 maggio 2008 le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1.In via preliminare deve disporsi la riunione per connessione oggettiva e in parte soggettiva delle cause.

2.Avendo gli appellanti dichiarato di non avere più interesse sui primi due ricorsi (di primo grado) del primo appello, non può che dichiararsi la parziale improcedibilità dell’appello.

3.Si può prescindere dall’esame del motivo di appello incidentale proposto dal comune di Siena – che pertanto è inammissibile per difetto di interesse – che riguarda la asserita tardività del ricorso avverso l’adozione e approvazione del piano, che decorrerebbe dalla pubblicazione, in quanto l’appello principale è comunque infondato.

4.Per il resto, in relazione al primo appello (r.g.5451/2002) va affrontata la questione relativa all’obbligo di motivazione in relazione alle osservazioni presentate dai privati (il comune non ha contro dedotto alle osservazioni, né la Regione nella approvazione ha tenuto conto delle osservazioni), alla scelta di divisione in sottozone, alle limitazioni di edificabilità peggiorative.

Con riguardo alla impugnativa della adozione e approvazione del piano regolatore generale del comune di Siena, gli appellanti lamentano il difetto di motivazione, la circostanza che la divisione in sottozone sia peggiorativa della precedente normativa urbanistica e in contraddizione con i precedenti provvedimenti; si lamenta che le limitazioni previste siano di tipo espropriativo e non solo conformativo, andando a prevedere praticamente una inedificabilità assoluta; si lamenta una disparità di trattamento rispetto a fabbricati o annessi agricoli situati in altre zone del comune di Siena.

Il provvedimento regionale di approvazione non terrebbe conto delle osservazioni dei privati, alle quali neanche il comune avrebbe adeguatamente controdedotto.

Il motivo è infondato, in relazione alla consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo sui limiti di sindacabilità delle scelte di piano, sulla adeguatezza della motivazione di scelte anche peggiorative, sulla natura dei vincoli, che nella specie sono di tipo conformativo e non già espropriativo.

Le osservazioni dei privati ai progetti di strumenti urbanistici sono un mero apporto collaborativo alla formazione di detti strumenti e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (Consiglio Stato, IV, 21.5.2007, n.2577).

Il rigetto delle osservazioni proposte dai privati in sede di formazione del piano regolatore non richiede una particolare motivazione, essendo esse meri apporti collaborativi dati dai cittadini alla formazione dello strumento urbanistico, con la conseguenza che è sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (C.d.Stato, IV, 11.10.2007, n.5357).

Qualora nelle scelte di pianificazione – che inevitabilmente valorizzano alcune aree mortificando le prospettive di utilizzazione e il valore di scambio di altre – non siano ravvisabili contrasti con l’impostazione tecnico-urbanistica dello strumento urbanistico o non si evidenzi la contrarietà ai principi della logica, è da escludere che possano ritenersi inficiate le scelte edificatorie e non è possibile dare ingresso a censure di disparità di trattamento.

La scelta amministrativa sottesa all’esercizio del potere di pianificazione di settore deve obbedire solo al superiore criterio di razionalità nella definizione delle linee dell’assetto territoriale, nell’interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell’ambiente, e non anche ai criteri di proporzionalità distributiva degli oneri e dei vincoli, con la conseguenza che in relazione ad essa non può prospettarsi una disparità di trattamento.

Le scelte di pianificazione urbanistica relative ad un determinato terreno o immobile appartengono alla sfera degli apprezzamenti di merito dell’amministrazione, per cui in ordine ad esse non sono ipotizzabili censure di disparità di trattamento basate sulla comparazione con la destinazione impressa ad immobili adiacenti.

Le scelte urbanistiche, che di norma non comportano la necessità di specifica giustificazione, oltre quella desumibile dai criteri generali di impostazione del piano o della sua variante, necessitano di congrua motivazione, solo quando incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come quelle ingenerate da impegni già assunti dalla amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula convenzioni; in tali evenienze, la completezza della motivazione costituisce infatti lo strumento dal quale deve emergere la avvenuta comparazione tra il pubblico interesse cui si finalizza la nuova scelta e quello del privato, assistito appunto da una aspettativa tutelata (C. Stato, IV, 14.5.2007, n.2411).

Con riguardo alla lamentela perché vi sarebbe una inedificabilità assoluta di fatto, il Collegio osserva e rileva che tali limiti assoluti in realtà non sono poi prospettati specificamente nell’atto di appello.

L’appellata amministrazione comunale, invece, rappresenta come in realtà anche parte appellante abbia sostenuto che la disciplina rigorosa prevista nel piano per le zone agricole sia aderente rispetto alla legge regionale Toscana n.10/1979 e come il piano preveda il divieto di movimenti di terra, con la attivazione di un complesso procedimento per ottenere l’autorizzazione del Sindaco.

Né può ritenersi che siano stati posti vincoli espropriativi e non solo conformativi.

Si è al cospetto di vincoli conformativi allorchè le prescrizioni mirino ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui questi ricadono e delle sue caratteristiche intrinseche, o del rapporto (per lo più spaziale) con un’opera pubblica; laddove, invece, allorquando le previsioni non abbiano una tale natura generale, ma impongano un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, il vincolo deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione, con conseguente ininfluenza agli effetti indennitari (Cassazione civile, I, 19.9.2006, n.20252).

I limiti posti nei regolamenti urbanistici e nelle relative norme tecniche e riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto e indici di fabbricabilità non costituiscono vincoli ablatori, ma conformativi e connaturali alla proprietà, e non comportano diritto all’indennizzo.

Nella specie, i vincoli e le previsioni contestate (le disposizioni di cui all’art. 139 delle NTA disciplinante le zone agricole), oltre ad avere il carattere di generalità rispetto ai beni e essendo rivolte ad una pluralità indifferenziata di destinatari, non sono né illogiche né irrazionali, non abbisognano di specifica motivazione in relazione ad affidamenti qualificati, sono, nei limiti della profondità del sindacato a questo giudice consentito, conformi all’interesse pubblico.

Né d’altra parte può ritenersi che gli appellanti, imprenditori agricoli, rispetto alle limitazioni relative ai movimenti di terra, alla regolamentazione delle modalità esecutive degli ampliamenti, perdano le (altre) facoltà nelle quali consiste l’esercizio del diritto di proprietà su suoli agricoli (si veda in tal senso Corte Costituzionale n.138 del 6 aprile 1993, che fa riferimento, per ritenerle espropriative, alle limitazioni che non consentono neanche la coltivazione o la possibilità di utilizzazione, come le imposizioni di servitù militari).

Con riguardo alla contestazione attinente all’eccessivo dettaglio delle disposizioni contenute nel piano regolatore generale, deve confermarsi l’indirizzo del primo giudice, secondo cui fermo restando che la funzione del Piano Regolatore Generale comunale è quella di stabilire le linee essenziali o le fasi di sviluppo del territorio, tale strumento urbanistico può contenere non solo norme di carattere programmatico da attuare con piani esecutivi, ma anche prescrizioni categoriche immediatamente impegnative e obbligatorie.

E’ quindi generalmente ammesso oramai anche a seguito di una costante prassi amministrativa, che il Piano Regolatore rechi previsioni e prescrizioni sempre più di dettaglio e ciò anche indipendentemente dallo strumento esecutivo rappresentato dal piano particolareggiato.

Il carattere di strumento urbanistico a contenuto generale del piano regolatore, consistente nella introduzione di norme programmatiche da specificare a mezzo degli strumenti attuativi, non esclude la possibilità che il piano contenga anche prescrizioni dettagliate, immediatamente eseguibili in concreto.

E’ infondata anche la censura con la quale si lamenta la oscurità della disciplina applicabile all’immobile.

Come ha osservato il primo giudice (e contro deduce il comune di Siena), l’area in questione è identificata come “zona Ad” e ad essa si applica senza dubbio l’art. 144 NTA del PRG.

Né possono sorgere dubbi sulla applicabilità dell’art. 143 in luogo dell’art. 144.

L’articolo 143 fa riferimento alle sottozone AD, prevedendo all’interno di esse una disciplina anche per gli immobili non perimetrati né contrassegnati da sigla o asterisco; l’articolo 144 fa riferimento alle sottozone e aree agricole di interesse storico (AD asteriscate) e all’interno di esse prevede una disciplina anche per gli immobili non perimetrati né contrassegnati da sigla o asterisco. Gli immobili inseriti in zona agricola di interesse storico (AD*) ricadono nella previsione dell’art. 144.

5. Con riguardo alla impugnazione del provvedimento di rigetto della richiesta di sanatoria, gli appellanti deducono che sulla censura relativa alla proprietà della signora Abati, il primo giudice l’ha ritenuta fondata ma non ne avrebbe fatto derivare l’annullamento del provvedimento.

Si deduce inoltre che l’interpretazione dell’art. 13 L.47/1985, nel senso di ritenerlo applicabile solo a opere del tutto completate, non è corretta.

Con riguardo ai (plurimi) motivi di diniego sulla istanza di sanatoria, si deduce che il parere della Commissione Edilizia di tipo negativo rispetto all’accoglimento, attraverso il richiamo della disciplina restrittiva contenuta nelle Norme Tecniche di Attuazione del PRG, si fonda su un errato richiamo all’art. 144 NTA, ai sensi del quale in zona AD sarebbe vietata ogni nuova costruzione, anche di annessi agricoli.

Gli appellanti, al contrario, deducono che nella specie l’immobile non sarebbe situato in zona AD; inoltre, non si tratterebbe di nuova costruzione, bensì di ristrutturazione con ampliamento rispetto al fabbricato rurale esistente.

Il primo giudice ha invece ritenuto che ai sensi dell’art. 144 NTA è vietato ogni intervento di ristrutturazione con ampliamento, perché produttivo di nuovi volumi.

Gli appellanti osservano inoltre che l’intervento non incide sulla linea dei crinali.

Il Collegio ritiene non fondato il mezzo di appello e invece pienamente condivisibili le conclusioni alle quali è pervenuto il primo giudice.

Si può prescindere, ad opinione del Collegio, dalla questione relativa alla legittimazione o meno della signora Abati, e se essa sia proprietaria dell’area o abbia solo titolo a richiedere la concessione in sanatoria.

Infatti, preclusivo, sia per il primo giudice che per questo Collegio, è il provvedimento di diniego, motivato adeguatamente sulla base di una pluralità di diversi motivi.

Nel diniego impugnato si fa riferimento al parere negativo della Commissione edilizia in quanto il fabbricato rurale è ubicato in zona Ad* (sottozona di interesse storico) nella quale, ai sensi dell’art. 144 NTA del PRG (si tratta di quella norma che parte appellante ritiene di non sicura applicabilità alla fattispecie e censurata per oscurità o poca chiarezza, non ravvisata invece da questo giudicante) è vietata ogni costruzione, anche di annessi agricoli.

Nel diniego si fa riferimento inoltre anche “al parere negativo al rilascio della autorizzazione ai sensi dell’art. 7 L.1497/1939, in quanto la costruzione ancorchè non terminata crea danni dal punto di vista paesistico-ambientale, non presentando tipologia e caratteri degli annessi rurali della campagna senese. Tale costruzione modifica considerevolmente il semplice fabbricato cui è stato edificato in aderenza, alterandolo sia dal punto di vista compositivo, sia in rapporto al circostante intorno”.

Il Collegio osserva che per principio generale, in presenza di una serie di motivi negativi, sulla base del principio generale della sottoposizione alla c.d. prova di resistenza (principio di carattere generale, maturato in realtà nell’ambito del meccanismo maggioritario nelle delibere degli organi collegiali, si veda articolo 2373 c.c.), ne è sufficiente uno solo legittimo per supportare l’atto negativo, quale appunto il diniego.

L’ulteriore motivo di diniego – che cioè l’articolo 13 della L.47/1985 si applicherebbe solo alle opere abusivamente realizzate e non anche ad altri lavori aggiuntivi o di completamento – a prescindere dalla sua fondatezza o meno, è irrilevante, non avendo parte appellante, come suo onere, idoneamente contestato tutti i motivi negativi a supporto del diniego (basti pensare al parere negativo dal punto di vista paesistico-ambientale, al notevole impatto per le dimensioni di metri quadrati 155, per i materiali utilizzati – blocchi antisismici- ma anche al su richiamato divieto assoluto di edificazione di cui all’art. 144 NTA del PRG, non smentito).

6.Con riguardo all’oggetto del secondo appello (R.g.n.10527/2004) parte appellante deduce che la rinnovazione della ingiunzione di demolizione, intervenuta dopo ben sette anni, avrebbe dovuto essere oggetto di nuovo procedimento.

Si lamenta che la pregiudizialità della controversia relativa alla istanza di sanatoria avrebbe dovuto determinare la sospensione del processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c..

Nella nuova ingiunzione mancherebbe la descrizione delle opere abusive, sarebbe errata la qualificazione giuridica dell’abuso, la istruttoria sarebbe stata erroneamente svolta.

Anche tali motivi sono del tutto infondati.

In relazione alla richiesta di sospensione per pregiudizialità o quantomeno per presupposizione della controversia sul titolo abilitativo in sanatoria rispetto all’ordine di demolizione, condividendone la sua ineccepibilità sia dal punto di vista procedimentale che processuale, questo Giudicante rileva che la questione è oramai superata, trattandosi nell’ambito del medesimo giudizio (i due appelli qui riuniti) delle due cause, in disparte la proponibilità o meno del motivo di appello avverso un provvedimento del giudice di primo grado di reiezione (implicita) della ordinanza di sospensione.

Con riguardo all’altro motivo di appello, parte appellante lamenta che il nuovo ordine di demolizione (del dicembre 2001) avrebbe dovuto essere preceduto da una nuova istruttoria rispetto a quella effettuata nell’ottobre 1994, atteso il lungo tempo trascorso; il nuovo procedimento diretto alla nuova ingiunzione di demolizione avrebbe dovuto essere preceduto da una nuova istruttoria; in sostanza si sarebbe dovuto provvedere a una rinnovazione del procedimento.

Il motivo è infondato.

Dalla istruttoria effettuata all’epoca (verbali della Polizia Municipale del 25.10.1994) risultavano sia la qualificazione giuridica dell’abuso, sia le ragioni del divieto, sia la conseguenziale necessità giuridica di demolizione.

Il Collegio ritiene che le censure, per come proposte, nel senso di pretendere la identificazione della tipologia di abuso, di valutare criticamente il verbale della Polizia Municipale, che ha efficacia privilegiata dal punto di vista anche processuale, così come la pretesa della necessità o meno di nuova istruttoria, sono tutte tipologie di censure che hanno ragione di essere poste avverso l’atto di diniego rispetto alla formazione del titolo abilitativo (in sanatoria), mentre non colgono nel segno rispetto alla impugnativa della consequenziale ingiunzione di demolizione (sia pure rinnovata a media distanza di tempo).

7.Per le considerazioni sopra svolte, previa riunione, in parte va dichiarata la improcedibilità del primo appello; per il resto entrambi gli appelli vanno respinti essendo infondati nel merito.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, così provvede:
previa riunione, dichiara la parziale improcedibilità dell’appello 5451/2002; per il resto rigetta entrambi gli appelli, confermando le impugnate sentenze. Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 20 maggio 2008, con l’intervento dei magistrati:
Giovanni Vacirca, Presidente
Luigi Maruotti, Consigliere
Pier Luigi Lodi, Consigliere
Carlo Deodato, Consigliere
Sergio De Felice, Consigliere, estensore

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