ANTICIPAZIONI IN ATTESA DI PUBBLICAZIONE: DETERMINAZIONE N. 9/2003 | Geometra.info

ANTICIPAZIONI IN ATTESA DI PUBBLICAZIONE: DETERMINAZIONE N. 9/2003

ANTICIPAZIONI IN ATTESA DI PUBBLICAZIONE: DETERMINAZIONE N. 9/2003 del 9 aprile 2003 SOSP/886/02 “Approfondimento del tema generale relativo alla prevedibilità e previsione delle cause di sospensione dei lavori.”.

IL CONSIGLIO

DETERMINAZIONE N. 9/2003

del 9 aprile 2003

SOSP/886/02
“Approfondimento del tema generale relativo alla
prevedibilità e previsione delle cause di sospensione dei
lavori.”.

Premesse

L’art.133 del D.P.R. n.554/99, nel disciplinare
la sospensione e la ripresa dei lavori, dispone al comma 9 che “quando
la sospensione supera il quarto del tempo contrattuale il responsabile
del procedimento dà avviso all’Autorità”.

Le molteplici comunicazioni
ricevute in esito all’obbligo normativo – come richiamato anche nel
Comunicato “Informazioni su fatti specifici” pubblicato sulla G.U.R.I.
del 6 febbraio 2002 – hanno formato oggetto di esame e, in taluni
casi, di approfondimento istruttorio, al fine di valutare la
ricorrenza e la natura delle ‘circostanze speciali’ che hanno impedito
in via temporanea il proficuo svolgimento dei lavori previsti nel
contratto d’appalto.

Come è stato già riportato nella determinazione
n.3 del 12.2.2003, una percentuale significativa delle sospensioni
(circa 1/3) trova la sua motivazione nelle condizioni climatiche o
ambientali sfavorevoli all’esecuzione dei lavori a regola d’arte,
laddove tali condizioni risultavano facilmente prevedibili, in quanto
la consegna dei lavori era avvenuta proprio nell’imminenza della
stagione invernale o del manifestarsi delle circostanze avverse
(periodo turistico-balneare, manifestazioni fieristiche di lunga
durata, incremento stagionale del traffico veicolare, festività,
ecc.).

Ma anche nei casi di sospensione riconducibili ad altre cause
risulta frequente il richiamo a situazioni “impreviste ed
imprevedibili”, mutuando – con tutta evidenza – tale definizione da
quella contenuta nell’art.25, comma 1, lettera b) della legge n.109/94
e riferita alla varianti in corso d’opera.

Un’analoga considerazione
può operarsi anche in relazione ai casi di affidamento diretto
mediante trattativa privata – ugualmente sottoposti all’obbligo di
comunicazione all’Osservatorio – nei quali l’urgenza che impedisce il
ricorso alle normali procedure di gara trova una non inconsueta
giustificazione invocando il manifestarsi di circostanze speciali ed
eccezionali che vengono qualificate appunto come “impreviste ed
imprevedibili”.

Ritenuto in diritto

In sostanza, la suddetta
definizione sembra assumere un valore ‘trasversale’ nell’ambito della
norma, in quanto finisce non di rado per caratterizzare almeno tre
delle fattispecie (varianti in corso d’opera, sospensioni dei lavori e
trattative private) che – in ossequio al rispetto dei criteri di
efficienza, efficacia, economicità e tempestività di cui all’art.1
della legge quadro – devono costituire l’eccezione nello svolgimento
‘fisiologico’ dell’appalto.

Se a ciò si aggiunge che il richiamo alla
imprevedibilità risulta sovente ingiustificato, dovendosi invece
ipotizzare una carenza nello svolgimento delle attività propedeutiche
all’esecuzione dei lavori, appare opportuno approfondire – sotto
l’aspetto tecnico – il tema generale delle circostanze impreviste,
distinguendo quelle prevedibili da quelle imprevedibili.

Mentre il
ricorrere della circostanza imprevista deriva da una mera ed acritica
constatazione oggettiva della singola fattispecie, la ricorrenza di
una situazione di imprevedibilità consegue invece ad una valutazione –
ancorata a condizioni chiare e riconoscibili – che porta ad escludere,
obiettivamente, la possibilità di prefigurarsi l’evento.

Quest’ultima
precisazione – che potrebbe sembrare superflua, dato l’inequivocabile
tenore letterale dell’art.25, comma 1, lettera b) – trova invece la
sua ragion d’essere nelle risultanze delle analisi condotte sulle
comunicazioni trasmesse dalle stazioni appaltanti all’Autorità, dalle
quali emerge una diffusa tendenza a confondere i due termini indicati
nella norma, fino a sovrapporli ed a fargli assumere il medesimo
significato.

A titolo esemplificativo, si riportano di seguito alcune
fattispecie di circostanze impreviste, nelle quali non può
riconoscersi il carattere della imprevedibilità:

A) esigenze
manifestate in corso d’opera dall’ente usuario dell’immobile oggetto
dei lavori. In particolare, sono stati prospettati casi di sospensione
dei lavori disposte per consentire agli utilizzatori dell’immobile
interessato dall’appalto (sede di caserme, uffici, scuole, residenze,
ecc.) di ricercare una sede alternativa, oppure – qualora si sia
dovuta assicurare l’esecuzione dei lavori e la contemporanea fruizione
dell’immobile – per organizzare sul momento i trasferimenti temporanei
(di persone e materiali) nell’ambito del cantiere e gestire le
interferenze generate dallo svolgimento delle due distinte attività.

È evidente che tali situazioni od altre similari non possono
considerarsi ‘inattese’, essendovi una conoscenza preventiva delle
relative problematiche, le quali andavano perciò affrontate e risolte
– in una parola, gestite – prima della consegna dei lavori.

B)
interferenze tra i lavori in corso d’esecuzione ed altre opere a farsi
o preesistenti (impianti, sottoservizi, ecc.). Nel dettaglio, è stato
spesso invocato il ricorso alla sospensione dei lavori nei casi di
compresenza di due o più imprese sulla medesima area di cantiere o su
area attigua, quando una di esse non poteva utilmente proseguire
nell’esecuzione dei lavori di propria competenza, pena il reciproco
intralcio. In proposito vi è da aggiungere che in alcuni casi tale
situazione si è riverberata negativamente su entrambi gli appalti
svolti in contemporanea, con la sostanziale configurazione di un
doppio impedimento. Talora le sospensioni sono state invece motivate
dalla necessità di attendere l’intervento di soggetti estranei alla
procedura d’appalto, ma aventi competenza su impianti a rete o simili,
aerei o interrati, interferenti a vario titolo con i lavori in corso
di esecuzione. Infine, in relazione ad alcuni appalti suddivisi in
lotti, sono state disposte sospensioni dei lavori per procedere a
varianti con ridistribuzione delle lavorazioni previste, anticipandone
alcune contemplate nei lotti futuri per evitare successive
duplicazioni nell’esecuzione delle opere accessorie e di finitura. Si
è cioè verificato che la logica di esecuzione non ha coinciso con una
logica tesa a raggiungere la compiuta funzionalità dei lavori
realizzati.

Analogamente a quanto rappresentato in precedenza, non vi
è dubbio che le situazioni di interferenza simili a quelle descritte
fossero immaginabili già nella fase che precede l’appalto e dovessero
perciò ricevere la giusta attenzione da parte dei soggetti preposti
all’iter di realizzazione dell’opera pubblica, allo scopo di eliminare
tutti i prevedibili effetti ostativi alla regolare esecuzione dei
lavori.

C) adempimenti propedeutici all’acquisizione di
autorizzazioni, nulla-osta, ecc., o, più in generale, all’esecuzione
proficua dei lavori. Benché la vigente normativa sia inequivocabile
nello stabilire che la validazione progettuale debba riguardare anche
l’attività di verifica circa “l’acquisizione di tutte le approvazioni
ed autorizzazioni di legge, necessarie ad assicurare l’immediata
cantierabilità del progetto” (art.47, comma 2, lettera l, del D.P.R.
n.554/99), sono pervenute numerose comunicazioni relative a
sospensioni dei lavori riconducibili al mancato svolgimento di
adempimenti preliminari. Oltre alle fattispecie di lavori iniziati in
assenza di alcune autorizzazioni (giustificando a volte tale carenza
con la necessità di rispettare l’improrogabile tempistica per accedere
al finanziamento), sono stati annoverati casi nei quali gli interventi
a farsi incidevano su beni assoggettati alla competenza di altre
amministrazioni, la cui autorizzazione iniziale restava subordinata
alla successiva definizione di accordi operativi in ordine ai tempi ed
alle modalità di svolgimento di alcune lavorazioni (scavi che
comportavano la chiusura al traffico di strade, spostamento di
sottoservizi, campagne di scavo e rilievo archeologico, smaltimenti di
materiali equiparati ai rifiuti tossici, ecc.). Infine, sono pervenute
notizie di sospensione dei lavori disposte in conseguenza del
ritrovamento di ordigni bellici (cui ha dovuto far seguito
l’affidamento delle necessarie operazioni di bonifica). Se tale
evenienza costituisce – oggettivamente – una causa imprevedibile,
qualora sia riferita ad aree che, alla luce dei dati storici, sono
risultate escluse da qualsiasi attività bellica, non altrettanto può
dirsi per quei territori che sono stati interessati da azioni militari
terrestri od aeree e per i quali, in assenza di significativi
interventi di antropizzazione, non poteva escludersi la presenza di
ordigni bellici inesplosi.

Anche in queste fattispecie deve rilevarsi
che le condizioni di impedimento alla regolare esecuzione dei lavori
potevano e dovevano essere affrontate in via preventiva, nell’ambito
di una corretta e completa programmazione dell’intervento a farsi.

D) necessità di introdurre varianti tecniche e/o prevedere nuove
lavorazioni. Un numero significativo di comunicazioni rese ai sensi
dell’art.133, comma 9, del D.P.R. n.554/99 ha riguardato il ricorso a
varianti ex art.25, comma1, lettera b) della legge n.109/94, con la
motivazione che in corso d’opera si erano manifestate necessità di
prevedere ulteriori o differenti categorie di lavori. L’esame delle
singole fattispecie ha però evidenziato, con grande frequenza, che
l’introduzione di nuove lavorazioni è stata la conseguenza di un
approfondimento progettuale tecnicamente insufficiente, o
dell’inadeguata valutazione dello stato di fatto.

Anche in questa
fattispecie deve rilevarsi che le nuove lavorazioni possono derivare
da circostanze che non possono essere ritenute imprevedibili in quanto
riferibili ad altra problematica quale quella dell’errore progettuale.

E) problemi organizzativi della stazione appaltante. Sono state
prospetta…

[Continua nel file zip allegato]

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