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Circolare 18/07/1986

Circolare 18/07/1986 n. 3466/25 - Ministero dei lavori pubblici - Art. 48 della legge 28-2-1985, n. 47 - Opere interne realizzate prima dell'entrata in vigore della legge.

Circolare 18/07/1986 n. 3466/25

Ministero dei lavori pubblici –
Art. 48 della legge 28-2-1985, n. 47 – Opere interne realizzate prima
dell’entrata in vigore della legge.

Gazzetta ufficiale 31/07/1986 n.
176

Secondo l’art.48 della legge n.47 del 1985 nel testo sostituito
dall’art.1 del decreto legge 23-4-1985, n.146, convertito nella legge
21-6-1985, n.298 “per le opere interne alle costruzioni, definite
dall’art.26, realizzate prima dell’entrata in vigore della presente
legge o in corso di realizzazione alla medesima data, il proprietario
della costruzione o della unità immobiliare deve inviare al sindaco,
mediante raccomandata con avviso di ricevimento, una relazione
descrittiva delle opere realizzate, entro il termine del 30 giugno
1986”.
Con tale disposizione, dunque, il legislatore si è limitato a
prescrivere, per le opere interne realizzate anteriormente o in corso
di realizzazione alla data di entrata in vigore della legge medesima,
la presentazione da parte del privato di una relazione descrittiva
delle opere, senza prevedere, in caso di omissione, alcuna sanzione
particolare. Si tratta di mero obbligo di condotta. Si pone quindi il
problema di quali effetti giuridici scaturiscano dall’eventuale
inerzia del privato, in particolare, se da essa consegue
l’applicazione di una qualche sanzione.
La risposta al quesito
presuppone che si chiarisca la collocazione delle opere interne
nell’ambito del sistema sanzionatorio precedente e attuale. Il punto
di partenza è dunque costituito dall’art.26 della legge n.47 del 1985
che nel disporre, al comma 1, che “non sono soggette a concessione né
ad autorizzazione le opere interne alle costruzioni…”, prevede poi,
al comma 2, l’obbligo del proprietario di presentare al sindaco,
contestualmente, all’inizio dei lavori, una relazione che asseveri le
opere da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e delle
norme igienico-sanitarie vigenti. Il successivo comma dell’art.26,
infine, punisce la mancata presentazione della relazione mediante
l’applicazione della sanzione pecuniaria di cui all’art.10, ridotta di
un terzo.
L’ambito di applicazione dell’art.26 copre una serie molto
ampia di opere che nel precedente regime erano assoggettate a sanzione
solo nel caso in cui era richiesta la concessione e tale sanzione era
tipicamente ripristinataria ed era strutturata secondo i modelli
tipici dell’attività amministrativa; nei rimanenti casi invece non era
prevista alcuna sanzione (quando cioè era richiesta la sola
autorizzazione: vedi Cassazione – sezione III, 12 aprile 1983, n.782:
TAR Lazio, II sezione 21 ottobre 1984, n.914: TAR Lombardia – Milano,
9 novembre 1984, n.346). Ne consegue che il legislatore ha innovato in
due direzioni precise.
Anzitutto ha liberalizzato l’esecuzione di
dette opere che non più assoggettate ad atto di assenso
dell’amministrazione e rientrano, quindi, nell’ambito della libera
determinazione del privato. Tale effetto si dispiega evidentemente non
solo per il futuro ma, anche con riferimento al passato. Ed invero non
sembra concepibile l’applicazione di sanzioni a comportamenti nei
quali non si ravvisa più la lesione di un interesse pubblico.
Il
legislatore ha poi introdotto un obbligo di condotta (la presentazione
della relazione); il quale non limita l’esercizio dello jus
aedificandi ma è diretto a consentire l’esercizio da parte
dell’amministrazione di controlli, da esercitarsi contestualmente
all’esecuzione delle opere, rivolti ad assicurare che l’attività
medesima avvenga nel rispetto delle norme di sicurezza ed
igienico-sanitarie. L’omissione di tale condotta è, quindi, colpita
con una sanzione meramente pecuniaria che rientra per intero nel
modello punitivo ed è quindi assoggettata ai criteri generali
contenuti nella legge n.689 del 1981 (Princìpi di legalità, di
personalità della pena, di irretroattività della sanzione, di
prescrittibilità dell’azione repressiva). La conseguenza fondamentale
– in relazione al quesito proposto – è che la nuova sanzione è
destinata ad operare solo per il futuro.
Ad avviso di questo
Ministero, pertanto, in caso di mancata presentazione della relazione
di cui all’art.48 della legge n.47 del 1985 non sono più applicabili
le eventuali sanzioni ripristinatorie previgenti (nell’ipotesi in cui
le opere interne rientrassero nella categoria di quelle già
assoggettate a concessione edilizia) proprio perché non è più
ipotizzabile l’esistenza di opere interne abusive. Tantomeno appare
applicabile la sanzione pecuniaria di cui all’art.26 della legge n.47
del 1985. Ciò in quanto tale sanzione è retta dal principio di
legalità (art.1 della legge n.689 del 1981) in forza del quale “le
leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei
casi e per i tempi in esse considerate” dal che ne deriva
l’impossibilità di una applicazione estensiva o retroattiva della
disposizione contenuta nell’art.26 più volte citato.
Tuttavia, anche
se nella fattispecie in esame non è prevista alcuna sanzione,
cionondimeno, sul piano pratico, la mancata presentazione, entro il
termine stabilito dall’art.48 della legge n.47 del 1985, della
relazione descrittiva, espone indubbiamente il privato a possibili
contestazioni circa la data di realizzazione delle opere interne
costringendolo a documentare l’anteriorità delle stesse rispetto alla
data di entrata in vigore della legge sul condono edilizio.

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