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Circolare 25/10/1985

Circolare 25/10/1985 n. 412/17360 - Ministero delle finanze - Legge 28-2-1985, n. 47 - D.L. 23-4-1985, n. 146, convertito nella legge 21-6-1985, n. 298. Sanatoria delle opere abusive eseguite da terzi su aree di proprietà dello Stato e delle opere interne realizzate in immobili urbani.

Circolare 25/10/1985 n. 412/17360

Ministero delle finanze – Legge
28-2-1985, n. 47 – D.L. 23-4-1985, n. 146, convertito nella legge
21-6-1985, n. 298. Sanatoria delle opere abusive eseguite da terzi su
aree di proprietà dello Stato e delle opere interne realizzate in
immobili urbani.

La legge 28-2-1985, n.47 e successive modificazioni
ed integrazioni – recante “Norme in materia di controllo dell’attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
abusive” – prevede, fra l’altro, la possibilità della sanatoria per le
opere abusive realizzate da privati su aree di proprietà dello Stato.
L’art.32, comma 4, dispone infatti che “per le opere eseguite da terzi
su aree di proprietà dello Stato o di enti pubblici territoriali, in
assenza di un titolo che abiliti al godimento del suolo, il rilascio
della concessione e dell’autorizzazione in sanatoria è subordinato
anche alla disponibilità dell’Ente proprietario a concedere
onerosamente, alle condizioni previste dalle leggi statali o regionali
vigenti, l’uso del suolo su cui insiste la costruzione”.
Con circolare
30-7-1985, n.3357/25, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.186
dell’8-8-1985, il Ministero dei lavori pubblici, al fine di fornire un
indirizzo per una interpretazione omogenea ed uniforme della citata
legge n.47 e per una sua corretta applicazione, ha manifestato il
proprio avviso sulle disposizioni riguardanti il recupero e la
sanatoria delle opere abusive, contenute nei capi terzo e quarto e su
quelle del capo quinto, connesse con la stessa materia, nonché sulla
normativa riguardante le “opere interne” di cui agli artt. 26 e
48.
Con la presente circolare, questo Ministero intende ora fornire
alcuni chiarimenti in ordine alla particolare disposizione contenuta
nell’art.32 sopra riportato, che ha posto, tra le condizioni per il
rilascio della concessione in sanatoria delle opere abusive eseguito
da terzi su aree di proprietà statale, la dichiarazione della
“disponibilità dall’ente proprietario” a concedere a titolo oneroso
l’uso del suolo su cui insiste la costruzione.
I chiarimenti si
riferiscono, in particolare, ai problemi relativi alla individuazione
dell’Amministrazione statale competente a rilasciare la dichiarazione
di “disponibilità” all’obbligo del soggetto interessato di presentare
l’apposita istanza, al contenuto della stessa dichiarazione nonché
alla regolarizzazione dei rapporti patrimoniali con il soggetto che ha
ottenuto dal Comune la concessione in sanatoria.
Prima di passare
all’esame dei singoli problemi, si ritiene opportuno formulare, in via
preliminare, e per una migliore comprensione delle connesse questioni,
alcune considerazioni circa la condizione giuridica in cui versano le
costruzioni abusive su suoli statali.
Su tali suoli possono, in
effetti, essersi verificate due distinte specie di abuso:
– una, di
natura “demaniale” derivante dalla occupazione senza titolo idoneo del
bene statale;
– l’altra, di natura “edilizia” derivante dalla
realizzazione dell’opera senza la prescritta licenza o concessione
edilizia.
In taluni casi può essere presente soltanto “l’abuso
demaniale” qualora l’occupatore del suolo statale abbia realizzato
l’opera munito di regolare licenza edilizia. Queste fattispecie
possono essersi verificate anteriormente all’entrata in vigore della
legge 28-1-1977, n.10, in quanto la normativa precedente non imponeva
ai Comuni, ai fini del rilascio della licenza edilizia, di accertare
la proprietà del suolo o l’esistenza di un apposito titolo al
godimento del bene, rilasciato dai competenti Organi
dell’Amministrazione (art.4, comma 2, della legge n.10/1977).
E’,
invece, presente solo “l’abuso edilizio” quando il terzo costruttore,
pur munito di un idoneo titolo al godimento del bene statale che lo
abbia autorizzato anche a costruire, abbia realizzato la costruzione
in assenza o in difformità dalla licenza o concessione edilizia.
Le
due specie di abuso il più delle volte sono coesistenti: il terzo ha
occupato senza titolo il suolo demaniale e vi ha costruito l’opera
senza licenza o concessione edilizia.
Comunque, in tutti i casi di
abuso perpetrato ai danni della proprietà statale, le opere realizzate
sono indubbiamente da considerarsi acquisite, in virtù della normativa
vigente, alla proprietà dello Stato.
La materia è, infatti,
disciplinata dall’art.934 del codice civile, il quale, contemplando
che “qualunque piantagione, costruzione od opera esistente sopra o
sotto il suolo appartiene al proprietario di questo”, sancisce il
generale principio del diritto di accessione.
Tale diritto trova
ulteriore e più puntuale conferma nel codice della navigazione
(art.49), il quale espressamente prevede l’acquisizione gratuita allo
Stato delle opere realizzate su suoli di demanio marittimo.
Ed ancora,
l’art.15 della legge 28-1-1977, n.10, sanciva che “le opere eseguite
da terzi in totale difformità dalla concessione o in assenza di esse,
su suoli di proprietà dello Stato, sono gratuitamente acquisite al
demanio dello Stato, salvo il potere di ordinarne la demolizione
qualora l’opera contrasti con rilevanti interessi urbanistici ed
ambientali”. In sostanza, il citato art.15 (ora sostituito dalle
disposizioni di cui al capo primo della legge n.47/1985) rendeva più
rigorosa l’applicazione del principio dell’accessione, in quanto,
estendendo l’acquisizione gratuita allo Stato delle opere realizzate
su tutte le categorie di beni statali, non riconosceva al costruttore
abusivo il diritto di credito scaturente dall’art.936 del codice
civile.
E’, pertanto, di tutta evidenza che nei casi contemplati
dall’art.32 della legge n.47/1985 – che sono in sostanza quelli
relativi alle ipotesi di opere realizzate dal terzo su aree di
proprietà statale in assenza o in difformità dalla licenza o
concessione edilizia ed in mancanza di apposito titolo rilasciato
dall’Amministrazione che lo abbia autorizzato a costruire – lo Stato
debba considerarsi proprietario a tutti gli effetti anche delle opere
realizzate, trovandosi il terzo costruttore (o suo avente causa) nei
confronti di queste soltanto in una situazione giuridica di mera
detenzione.
Va, peraltro, chiarito al riguardo che l’Amministrazione,
anche se proprietaria delle suddette opere, non può ritenersi
portatrice di alcun interesse all’ottenimento della sanatoria
urbanistica, sia perché non ne è stata il soggetto costruttore, sia
perché tali opere non vengono utilizzate per soddisfare dirette
esigenze governative ma si trovano nel godimento dei terzi costruttori
(o loro aventi causa), ai quali incombe quindi, sempre che vi abbiano
interesse ed al fine di evitare le sanzioni previste nel capo primo
della legge n.47/1985, l’onere di richiedere la relativa
concessione.
Va, altresì, precisato che coloro che abbiano chiesto ed
ottenuto la concessione in sanatoria dovranno successivamente
provvedere a regolarizzare con l’amministrazione, sulla base delle
norme del codice civile e di quelle vigenti in materia di
amministrazione dei beni immobili di proprietà dello Stato, i rapporti
attinenti alla utilizzazione sia passata che futura delle opere
realizzate.
In effetti il riferimento dell’art.32 della legge in esame
alla disponibilità a concedere onerosamente (soltanto) l’uso del suolo
su cui insiste la costruzione deve intendersi finalizzato
esclusivamente all’ottenimento della sanatoria urbanistica (dato che
un eventuale diniego a concedere in uso il suolo occupato comporta
l’impossibilità di sanare l’opera abusivamente realizzata), non
potendo ritenersi che tale previsione vada ad incidere sul diritto
dell’Amministrazione di pretendere un corrispettivo anche per il
godimento della costruzione acquisita di diritto alla proprietà
statale.
In tal senso si è pronunciato anche il Consiglio di Stato
(voto n.1354/85 emesso dalla Sezione terza nell’adunanza del
15-10-1985) il quale ha, tra l’altro, considerato che “la
dichiarazione di disponibilità dell’ente proprietario si inserisce nel
procedimento di sanatoria ed ha come destinataria l’Autorità comunale,
cui interessa unicamente il nulla osta dell’Ente proprietario in
relazione all’uso del suolo e non anche l’ulteriore definizione dei
rapporti patrimoniali conseguenti alla edificazione su suolo
altrui.
Inoltre l’espressa menzione dell’onerosità della futura
concessione del suolo trova la sua ragione nell’evitare che il
pagamento dell’oblazione e del contributo di concessione (artt. 34 e
37) potesse considerarsi satisfattivo anche della ulteriore e diversa
pretesa dell’Ente territoriale al canone per l’uso del suolo”.
Quanto
sopra considerato e precisato, si passa ora a fornire i necessari
chiarimenti in ordine ai problemi riguardanti la individuazione
dell’Amministrazione statale competente a rilasciare la dichiarazione
di “disponibilità” l’obbligo del soggetto interessato di presentare
apposita domanda, il contenuto della dichiarazione nonché la
regolarizzazione dei rapporti patrimoniali.

A) I suoli sui quali i
terzi hanno eseguito opere abusive possono appartenere al demanio
pubblico o al patrimonio, disponibile o indisponibile, dello Stato.
La
dichiarazione di disponibilità a concedere l’uso del suolo, richiesta
dall’art.32, presuppone evidentemente una valutazione circa la
compatibilità dell’opera su di esso realizzata con le norme poste a
tutela della specifica categoria dei beni di demanio pubblico nella
quale rientra il suolo medesimo o, qualora quest’ultimo appartenga al
patrimonio dello Stato, con lo specifico servizio o interesse pubblico
al cui soddisfacimento eventualmente è destinato.
E’ indubbio che,
sulla base della normativa generale sull’amministrazione del
patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e di quella
particolare contenuta in leggi speciali, tale valutazione non può che
essere adottata, per i suoli di demanio pubblico, dall’Amministrazione
statale cui pe…

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